提要
为了更好地推进新时代历史文化名城保护工作的开展,回顾了我国历史文化名城保护制度从概念诞生、到体系完善、再到立法保护的发展历程。进而提出名城保护制度的主要特征为:在制度上是具有中国特色的整体性保护制度,在理论方法上不断吸收并丰富了世界遗产保护的内涵,在管理上纳入城乡规划体系进行规划和管理。在此基础上,提出了名城保护事业的展望,在任务使命上要立足十九大后新时代城市发展和保护面临的现实需求,在保护制度上要进一步深化三个保护层次的保护工作,在理论方法上要结合国情和各地特色不断探索,在规划管理上要加强和城乡规划体系的深度融合。
关键词
历史文化名城;保护制度;发展历程;特征;展望
(全文刊登于《》2019年第2期)
我国历史文化名城(以下简称名城)保护制度自1982年创立以来,经过三十多年的发展完善,有效促进了我国快速城镇化时期历史文化遗产的保护。当前,我国进入了高质量发展的新时期,城市工作的重点也从经济增长推动下的规模扩张转变为提高城市发展的持续性、宜居性。在此背景下,学界也开始从不同角度回顾总结名城保护制度,有从制度创设、法制体系、内容方法、规划实践、管理实践、经验教训、探讨展望对名城保护30 年进行的全面总结(仇保兴,等,2014),有从30 年制度回顾背景下提出的城市文化遗产管理模式建议(肖建莉,2012),也有回顾历史后结合国外经验对完善保护规划法规的对策建议(张松,2011),还有对名城保护规划体系的演进与反思(林林,2016)。本文进一步对我国名城保护制度的发展历程及其特征进行梳理,并以史为鉴展望未来,思考新时期名城事业的任务与使命。
1 历史文化名城保护制度的发展历程回顾
名城保护制度诞生于改革开放之后,当时我国文物保护制度和城市规划制度已初步建立。在这两项制度的基本框架下,名城保护制度经历了从概念诞生、到体系完善、再到立法保护的发展历程。
1.1 概念诞生:保护名称和措施的提出
从历史的眼光看,任何制度的出现都离不开它所处的时代背景。改革开放后,我国国民经济全面转向“以经济建设为中心”,由此开启了大规模的住宅建设和旧区改造,这对城市文物保护产生了重大的威胁(王玲玲,2006)。面对逐渐兴起的市场经济大潮的冲击,同时受到世界遗产保护领域关于历史环境保护思想②的影响,名城这一具有中国特色的保护概念逐渐浮出水面。1982 年国务院批转的《国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示》中,首次提出名城这一概念并公布了首批24个国家历史文化名城,这标志着我国名城保护制度的创立。同年11月,我国首部《文物保护法》公布,该法首次明确阐述了历史文化名城的定义,名城正式成为法定保护概念。
此后,国务院相关部门又陆续通过一系列文件和法规提出了名城保护的规划措施。1983 年2 月公布的《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》中,一方面要求名城“作为一种总的指导思想和原则,应当在城市规划中体现出来”;另一方面要求编制保护规划,确定保护重点。1984 年颁布的《城市规划条例》进一步提出名城保护作为总体规划的重要内容,应确定保护对象并划定保护范围,制定保护措施。
1.2 体系完善:三个层次保护体系的形成
随着名城保护工作的深入开展,由于关注到我国名城整体保护的现实难度,在名城整体层面和文物古迹之间增加一个保护层次的构想逐渐形成。在此背景下,1986 年国务院在公布第二批名城时首次提出了“历史文化保护区”的概念(2002 年修订《文物保护法》将这一概念明确为历史文化街区,学术界也泛称为历史街区)。1994 年在国务院颁布第三批国家名城之后,建设部发布《历史文化名城保护规划编制要求》,明确要求名城保护规划要“划定历史文化保护区予以重点保护”。
此后,以黄山屯溪老街等街区为代表,历史文化保护区的保护实践逐渐深化。1997 年,建设部转发《黄山市屯溪老街历史文化保护区保护管理暂行办法》的通知中指出“历史文化保护区是我国文化遗产的重要组成部分,是保护单体文物、历史文化保护区、历史文化名城这一完整体系中不可缺少的一个层次”。至此,我国名城三个层次的保护体系基本成为共识。
1.3 立法保护:保护工作走向法治
2000 年之后,我国名城法律法规体系不断完善。2002 年新修订的《文物保护法》进一步明确了历史文化名城的概念,正式提出了历史文化街区(村镇)的名称,名城三个保护层次均有了明确的法定概念。2005 年《历史文化名城保护规划规范》公布,成为我国名城保护规划领域的唯一技术标准。2007年公布的《城乡规划法》明确规定历史文化遗产保护内容应当作为城市(镇) 总体规划的强制性内容。2008 年国务院正式颁布了《历史文化名城名镇名村保护条例》(以下简称《条例》),成为我国第一部名城保护的专门法规。上述《文物保护法》、《城乡规划法》及《条例》也被概括为“两法一条例”,构成了我国名城保护的基本法律法规体系。
此后,住房城乡建设部等部门又陆续颁布了一系列法规文件规范名城保护的编制审批和内容方法(表1),针对历史文化街区、历史建筑保护的法规也在酝酿之中。很多省、市(区) 及名城也根据当地实际情况,制定了名城保护专项地方法规。上述法律法规有效保障了当前名城保护工作的开展。
2 历史文化名城保护制度的主要特征
上述名城保护发展历程表明,我国名城保护制度具有很强的现实意义和国情特色,是基于我国文物保护制度和城乡规划制度的一项制度创造。以下笔者尝试从制度本身、理论方法和规划管理等几个方面去分析这项制度的特征。
2.1 保护制度视角:名城保护制度是具有中国特色的整体性保护制度
钱穆先生在《现代中国学术论衡》的序言中指出:“文化异,斯学术亦异。中国重和合,西方重分别。”在不同的文化背景下,西方思维模式更倾向从局部及事物本身认识世界,而东方思维模式更倾向从世界整体及事物之间的关联去认识世界。反映到古城保护领域,历史文化名城这一中国特有的保护概念(王景慧,2011),和世界文化遗产保护领域中关于古城保护的相关概念有着显著的不同。
一般来说,我们认为世界文化遗产保护对象经历了从文物、到历史地段、再到历史城区的拓展(图1),具体体现在《威尼斯宪章》(1964)、《内罗毕建议》(1976)、《华盛顿宪章》(1987) 等世界文化遗产保护文件关于保护对象的认知过程(赵中枢,2001)。其中,世界文化遗产中的“历史城镇”、“历史城区”或“历史中心区”等保护概念均是范围和对象明确的保护区域,便于制定明确的保护措施。
与世界遗产领域从局部到整体的认知过程不同,我国首先提出的是名城这一整体保护概念(1982 年),随着保护工作的开展逐步增加了历史文化街区、历史建筑等保护对象,最终形成了当前三个层次的保护体系(图1)。从这三十多年的发展过程来看,我国名城作为一项以行政区命名的整体性保护制度,在发展协调、基于价值关联的整体性和系统性保护方面具有很强的适应性和包容性。首先,名城始终要求从城市整体角度协调保护和发展的关系,把名城作为城市性质,在城市的布局、用地和建设中充分考虑名城保护的要求。如苏州通过建设新区,有效促进了古城整体保护。扬州通过控制古城高度,实现了风貌整体性保护。其次,名城强调的对格局、风貌、尺度、环境的整体保护不是对城市的全部保护,而是根据价值判定和关联性分析,在保护规划中确定其保护内容和措施。如丽江强调对历史水系的系统保护,把古城外的水系源头——黑龙潭也纳入保护范围。第三,名城保护制度适应了保护对象的不断拓展,和城市历史文化价值紧密相关的工业遗产、教育遗产等逐渐纳入了名城保护体系。
虽然在快速城镇化背景下,很多古城还是遭受了不可逆转的破坏,这背后有法治的问题、认识的局限、市场的强势等等原因。但是,这不能否定名城保护制度的整体性特色和现实意义。名城基于整体保护的构想是我们应当始终坚持的“初心”。
2.2 理论方法视角:名城保护不断吸纳并丰富世界遗产保护的内涵
事实上,制度的差别并不影响思想的交流。我国名城保护制度的发展,始终都在吸收世界文化遗产保护的相关经验,并在具体的实践中,丰富了世界文化遗产保护的内涵。
2.2.1 名城保护的认识基础逐渐趋向世界遗产突出普遍价值(OUV) 的语境
对于世界遗产而言,突出的普遍价值(outstanding universal value, 简称OUV) 是遗产判定的基础。在我国文物保护中也一直强调历史、艺术、科学三大价值。可以说,以价值判定为基础来认定遗产地位、确定保护内容的是遗产保护的通用方法。
我国名城保护始终强调对价值和特色的分析,价值分析也成为了我国名城申报和保护规划编制的关键技术。从近年来名城保护规划实践来看,名城历史文化价值和特色的评价思路和表述方式越来越趋向世界遗产关于突出的普遍价值的分析。这从名城保护规划中价值特色的表述演变中可见一斑。如《福州历史文化名城保护规划》(2012—2020年)》提出福州的历史文化价值和特色为:“一脉相承的千年闽都,水墨天成的左海蓬壶,遵章巧法的古城格局,弥足珍贵的历史遗存,文风昌炽的海滨邹鲁,领先风气的近代重镇,兼容并蓄的多元文化,海外乡人的寻根故里”。笔者认为,这一表述更侧重于“特色”的总结归纳,而不是“价值”的比较、定位与判断。再如,《太原历史文化名城保护规划(2015—2020 年)》提出太原的历史文化价值特色为:“古代中华民族融合历史的独特载体;中国传统文化多层积淀的青山沃土;中原北门控扼四方的都邑重镇;中国近代化历程中的先锋省府;新中国建国初期的重工业基地。”与福州相比,太原名城的价值表述更强调在名城在一段时期和一定区域内的重要影响和价值,更贴近世界遗产的价值认知标准和表述方式(这里并不是比较两种方式优劣,仅提出笔者观察现状之思考,供学界参考)。
2.2.2 名城保护的对象不断吸纳国际文化遗产保护经验
首先,我国名城保护体系中的历史文化街区、历史建筑等概念借鉴了国际文化遗产保护的相关经验。以历史文化街区为例,前面提到这一概念的提出是因为在1986 年第二批名城审批过程中,有关专家和部门就意识到在多数名城整体风貌已经难以完整保护的前提下,应该“再定一个‘历史性传统街区’的名目,实事求是地缩小范围,可能会更有助于抢救保护”。事实上,在此之前国际上对历史地段保护已有较长时间的实践,如1962 年法国针对保护区的立法、1967 年英国提出保护区的概念等(王景慧, 2003)。而1976 年的《内罗毕建议》,标志着历史地段的保护已经成为国际共识。我国历史文化街区的设立和日后对其规划和保护方法的探索,吸收和借鉴了和上述概念和经验。再比如我国历史建筑的保护,事实上也借鉴了英国“登录建筑”、意大利“地方价值建筑”保护等相关做法,强调在保存外观的前提下,可以改善结构和设施。
其次,世界遗产中新的遗产类型不断拓展名城保护的范畴。2003 年《下塔吉尔宪章》公布后,工业遗产成为世界遗产保护领域的热点。而在我国名城体系中,工业遗产也往往是特色最为突出的保护类型,如北京首钢、南京金陵机器制造局等均是城市中文化展示、创意办公等新功能的承载地。2008 年10 月《文化线路宪章》公布,文化线路成为世界遗产保护的新领域。而在我国各地的保护实践中,发展延续了文化线路对遗产系统性构建的作用,如大运河文化带、南粤古驿道保护等。
2.2.3 名城保护的方法坚持并丰富了真实性、完整性等原则
根据《实施〈世界遗产公约〉操作指南》(2016,中文版),所有申报列入《世界遗产名录》的文化遗产必须满足真实性和完整性条件,并强调保护和管理对真实性完整性的“保持或加强”。我国名城保护在实践中坚持并不断丰富了这两项原则。
首先,我国的名城保护坚持并丰富了真实性原则。我国名城保护相关法规均对名城、名镇、名村以及街区等的真实性保护提出了要求,指出要保护历史信息的真实载体。其中,名城层面的真实性体现在对历史上层层叠加的传统格局和代表当地特色的历史风貌的重视。对于近年来古城保护中的存在的古城重建等现象,学术界普遍予以批判。在街区保护中,我国强调的保持“生活延续性”的原则,事实上是对世界遗产强调的精神层面真实性的具体实践。
其次,我国名城制度是对完整性原则的最好诠释。在名城、街区的申报和判定中,对完整性均有具体的要求。如《条例》规定名城申报必须有2个以上的历史文化街区,以体现古城历史风貌。历史文化街区认定和申报要求核心保护范围面积不应小于1hm2,其中文物、历史建筑及传统风貌建筑的总用地面积不应小于核心保护范围内建筑总用地的60%。此外,我国名城保护对山水环境历来重视,《条例》明确要求“不得改变与其相互依存的自然景观和环境”。如前文讲到的丽江保护古城外水源黑龙潭,太原名城对汾河谷地自然环境及古驿道的关注等。更为关键的是,我国名城这一立足城市整体层面的保护制度,可以从城市性质、用地布局、道路交通等方面协调保护和发展的关系,并以中心城区或市域为研究范围,统筹考虑城乡聚落、文化线路等保护对象的系统保护。
2.3 规划管理视角:名城保护纳入城乡规划体系进行规划和管理
规划管理是衔接理论和实施的关键,我国名城保护制度从设立之初,就是城乡规划制度的组成部分。从1984年的《城市规划条例》到2007年的《城乡规划法》,都对名城保护作为城市规划组成部分有明确的要求。具体来说,名城保护的三个层次分别对应于不同的城乡规划层次(表2)。上文提到,名城保护纳入城市总体规划,是这项制度设立之初就明确的制度安排。而《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》(2014 年) 明确要求街区保护规划应当达到详细规划深度,并可以作为该街区的控制性详细规划。此外,杭州、福州等城市在历史建筑和文物古迹的规划管理中,也通过编制图则的形式,起到了和控规衔接的作用。
虽然历史文化名城、历史文化街区的法定概念和身份由文物保护法确定,但具体的规划、保护和管理,却是在我国的城乡规划制度下开展的,这是这项制度在管理层面最本质的属性。
3 历史文化名城保护制度的发展展望
3.1 任务使命:响应新时代的现实要求
回顾历史是为了总结规律。我国名城保护制度的发展,始终和我国特定城镇化阶段保护面临的突出问题紧密相关。1980 年代设立名城保护制度很大程度上是为了协调改革开放初期大规模城市建设和保护的关系;1990 年代对历史街区的保护探索其实是在快速城镇化和城市更新背景下对名城中这些弥足珍贵的历史地段的抢救性保护;进入新世纪以来名城法律体系的完善,是依法治国要求下制度发展的必然趋势。站在当前强调高质量发展的新时期,名城保护仍要坚持对现实问题的深刻关注,在时代背景下思考自身的工作重点。例如,对于保护工作基础良好的经济发达城市,应当立足这类城市进一步高质量发展的要求,思考通过名城保护工作的开展延续传承各具特色的历史文化内涵,提升城市的品质和魅力,实现面向未来的可持续保护;对于经济欠发达的中西部地区、保护观念滞后的地区,要仍然坚持不懈普及宣传科学的保护理念,抢救受到建设威胁的各类遗产。
3.2 保护制度:坚持并不断深化名城整体性保护制度
上述分析表明,源于整体性保护的制度构想是我国名城最突出的特征。在具体的工作中,需要我们坚持并不断深化三个层次构成的保护制度。一方面,在城市整体层面妥善安排新老城区的关系始终是名城保护工作的应有之义。过去一个阶段我们倡导的是“建设新区、保护老城”,未来仍要坚定不移促进一般的城市功能向新区集聚,历史城区则应通过历史文化的保护展现成为城市中更具魅力和价值的地区。另一方面,近年来历史文化街区特别是历史建筑保护工作日益受到重视。住房和城乡建设部开展了历史文化街区和历史建筑“五年划定”工作,并通知要求加强历史建筑保护与利用(2017 年)、开展历史建筑保护利用试点(2017 年) 等工作。但对比发达国家如法国保护区以保护规划为唯一管理依据的制度设计,英国保护区、登录建筑通过“开发许可申请”维护历史风貌的精细管理经验,我国名城保护还需要更深入的探索。
3.3 理论方法:因地制宜探索适宜性方法
在立足新时期名城保护历史使命和坚持三个层次保护制度的前提下,要进一步探索适宜我国国情和各地特色的保护方法。学术界和各地近年来在保护理论和方法上都有不少新的动态。例如,为了更好地保护区域层面相互关联的城乡聚落,学术界提出了“城乡历史文化聚落”的概念(张兵,2015),为我们提供了新的保护视角。安徽省开展的皖南区域性历史文化资源保护、北京提出的“协同实施历史文化遗产景观廊道”等工作,均是这一概念的具体实践。此外,各地很多具体保护工作体现了对真实性原则的具体诠释,如江苏省开展了传统营造技艺传承工程、苏州市编制了《苏州传统民居保护修缮导则》等。以上只是笔者看到的冰山一角,更多的保护理论和方法探索需要结合各地实践不断思考和探索。
3.4 规划管理:加强名城保护规划和城乡规划的深度融合
最为关键的是,名城保护工作要加强和城乡规划的深度融合,这是这项制度能够落实的根本保障。在当前规划改革强调战略引领和刚性管控的背景下,名城保护要有相应的思路。一方面,名城保护要融入城市发展战略。如北京总规明确将文化中心列入四大战略定位,其中“保护好北京历史文化遗产这张中华文明的金名片”至关重要。另一方面,名城保护要加强同总体规划、控制性详细规划的深入融合,确保保护要求有效传导至相应的规划管理层次。例如,历史城区的保护、功能、交通、高度控制等要求,有条件的背景下可作为总体规划的强制性内容,否则仍然会出现当前很多城市老城高度失控、功能集聚的问题。在历史文化街区和历史建筑保护中,既要加强和控规的结合,又要加强城市设计引导,从刚性管控和设计指引两个方面加强与控规的融合。
4 结语
回顾历史,展望未来,未来名城保护制度的发展,既要坚持整体性保护的初心,更要回应新时代的要求,不断完善制度建设,在实践中深化保护理论和方法,实现文化遗产的有效保护进而促进城市的全面可持续发展。
作者简介
兰伟杰,中国城市规划设计研究院历史文化名城研究所,注册城市规划师
胡敏,博士, 中国城市规划设计研究院历史文化名城研究所副所长,教授级高级城市规划师,通讯作者
赵中枢,博士,中国城市规划设计研究院历史文化名城研究所,教授级高级城市规划师
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