【文章编号】1002-1329 (2019)02-0029-06
【中图分类号】F293.2
【文献标识码】A
【doi】10.11819/cpr20190206a
【作者简介】
史懿亭 (1980-),女,硕士,深圳市力合产业研究有限公司智慧园区研究所所长,高级工程师。
陈志军 (1972-),男,硕士,东莞市人民政府副秘书长,工程师。
邓 然 (1982-),男,硕士,东莞市自然资源局副科长,高级工程师。中国学会城市影像学术委员会委员。
黄海茵 (1978-),女,硕士,湖北省城乡规划中心规划研究室副主任,高级工程师。
【修改日期】2019-01-22
本文刊载于《》2019年第2期
精彩导读
【摘要】“开发权转移”是牵涉土地产权与空间管制的制度设计,具有以市场的方式完成空间资源优化配置并实现保障个人财产权利的制度优势。本文以东莞水乡特色经济发展区为例,通过对比研究和问题分析,认为“国内外制度环境差异”对“开发权转移”制度的地方化过程并不构成重要障碍,但在“权利主体意愿、开发权市场供需关系、与既有政策关系、空间管制”等问题的影响下,采用“开发权转移”来帮助东莞水乡实现减量目标还存在一定的适用困境。
【关键词】减量;开发权转移;适用性
AN APPLICABILITY ANALYSIS OF “TRANSFER OF DEVELOPMENT RIGHTS” UNDER THE GOAL OF DECREMENTAL DEVELOPMENT: A CASE STUDY ON FEATURED ECONOMIC DEVELOPMENT ZONE IN DONGGUAN WATER TOWN
ABSTRACT : Transfer of Development Rights (TDR) is an institutional design concerning land property rights and space management, which is advantageous in realizing the optimization of spatial resources allocation and protecting private property rights through market means. Based on a case study of featured economic development zone in Dongguan Water Town, this paper points out that “difference in institutional environment at home and abroad” does not form major obstacle to the localization process of TDR through comparative research and problem analysis. However, there are still certain applicability difficulties in using TDR to help achieving the goal of decrement development in Dongguan Water Town under the impact of problems such as “willingness of stakeholders, supply and demand relation of development rights on market, relationship with existing policies,and space management.”
KEYWORDS: decrement; transfer of development rights; applicability
随着城市发展建设从增量到存量乃至减量发展的趋势转型,个体利益与公共利益的冲突表现得更为明显。为更好得推动转型期规划的实施和管理,“开发权转移”作为利益协调的重要保障制度被越来越多的规划研究提出[1-3]。这是因为该制度提供了新的思路即通过“开发权向市场有偿出售、开发建设空间转移”的方式将规划受限制①开发地区的开发权转移到其他更适合开发建设的地区,具有以市场的方式完成空间资源优化配置并保障财产权利的制度优势。汪晗(2012)总结了“开发权转移”受到欢迎的4个方面原因:(1)保障了受限制开发地区的土地所有者的权益,使他们得到充分补偿;(2)以市场的方式协调相关利益,节约了公共财政经费;(3)在保护限制开发地区的同时引导新的开发,达到均衡发展的目标等;(4)使得已开发地区的开发密度增加,从而更加充分地利用公共设施[4]。
基于以上的制度优势,东莞水乡特色发展经济区(以下简称“水乡”)在“减量-增效”②的土地发展模式改革背景下,提出要通过该制度即“开发权转移”实现“减建设用地规模但不减主体权益”的利益平衡格局。从而在制度创新的有效支撑下,在“减量不减权”的利益保障下,推进地区发展转型。然而“开发权转移”是牵涉土地产权与政府空间管治的制度设计,是平衡个体发展权益与公共利益的协调发展机制,是一个复杂的系统。国外的成功实施有其相应的国情和制度背景支撑。该制度能否顺利在水乡进行实施,需要对制度本身的适用性进行充分研究。
“开发权转移”的制度概述
虽然“开发权”的概念最早源自英国,但“开发权转移”的制度设计却最早来自于美国③。自1968年纽约地标保护委员会在《纽约地标保护法案》(NYC Landmarks Law)的修正案中第一次引入该制度,其制度实践已经快50年,在生态环境保护、历史文化保护等方面发挥着积极作用。我国台湾地区汲取美国“开发权转移”的制度精神创设了“容积移转”制度,其制度实施也近20年。而在重庆以及成都已经实施10年左右的“地票”交易制度,某种程度上也可以理解为是中国化的“开发权转移”制度的一种形式[5-6]。
“开发权”具体的定义在美国各个州和地区都存在差异,但基本上都表现为区划规定的、允许开发建设的最大权利——通常以最大楼板面积或者每英亩多少住宅单元来表示(类似我国控规对每个开发地块所作出的容积率和用地使用性质的规定)。“开发权转移”制度运行的程序比较清晰:首先在区划中划定发送区和接收区④;其次,发送区土地所有者通过市场交易将自己的开发权出售给接收区市场主体。与此同时,发送区土地所有者开发自己土地的权利将受到严格限制;最后,接收区开发主体——在大多数情况下通常是房地产开发商——用它们来开发另一处地产。这处地产上的开发密度可以比区划所允许的基准密度更高[7](图1)。
▲ 图1 用于保护自然湿地的“开发权转移”
Fig.1 TDR mode used in the natural wetland protection
资料来源:参考文献13。
通过以上的制度运行方式,可以很明显地看出,开发权转移本质上是一项产权的市场交易行为,有买方和卖方。将开发权从土地所有权中分离出来(类似我国使用权从所有权中分离出来),使其作为一项独立的财产权利参与市场交易是“开发权转移”的制度核心。“开发权转移”在权利流转的本质下更符合“开发权转让”的定义,在空间上则体现为“开发的转移”。
“开发权转移”的制度设计与“土地房地产市场”以及“区划”密切相关。前者是“开发权转移实施”的动力支撑,试想如果接收区的房地产市场萎靡不振,市场没有开发更多楼盘、商业综合体的需求,则开发权的流转基本毫无可能。而区划则是开发权转移使用规则制定的重要依据——告诉市场哪些地方的开发权可以转移、能转移多少、能转移到哪里、可以接收多少等。
在这里需要指出的是大多数的“开发权转移”是在更为严格的二次空间管制即对原有区划进行降低区划密度(downzoning,也被翻译成收紧分区管制)下产生[8],也就是规划管制发生变更后对原有区划规定下无法实现、还未实现的开发权进行转移。
从运行规则上讲,“开发权转移”看起来并不复杂,但往往在实践中难以有效地实施。截止到2007年,美国已有33个州共181个土地“开发权转移”项目在发挥效用[9]。虽然早期有些成功项目,但总体实施效果也并不那么令人满意。主要问题在于,“开发权转移”的市场供需关系并不太协调,有许多因素影响开发权的供给(发送)和需求(接收)意愿,市场并不是很活跃[7]。
“开发权转移”在水乡地方化过程中
的制度环境分析
2.1 土地制度:公有私有的差异不足以成为“开发权转移”引入中国的障碍
从目前的实践来看,“开发权转移”的实施主要发生在土地私有制的国家和地区,如美国和我国台湾地区。而我国大陆实施土地公有制,土地归国家和集体所有。是不是存在土地私有和公有的差别,“开发权转移”在我国乃至水乡就不能引入和实施呢?从“开发权转移”的运行机制来看,只要权利主体的产权关系清晰,主体明确、就可以进行交易实施。虽然在现实中,判定开发权归属主体时仍然会受到相关土地制度的影响,但这种影响并不足以成为开发权转移制度地方化过程中的重要障碍。
从水乡的实际需求来看,《东莞水乡特色发展经济区城乡总体规划(2013-2030)》要求对部分有污染的工业企业这些类型的建设用地进行复垦或者还绿[10],大部分是对现状已经发生的开发建设用地进行清退,也有少量已批未开发的用地。在这其中,除了确实违法建设的以及一些历史遗留问题难以确定产权的,其余的都可以认为是经过相关合法手续或者规划确定、认定的开发建设用地。这些用地因为经过确定和认定,其地上的权益主体也是非常明确的。简而言之,水乡政府想利用“开发权转移”制度来协调的利益对象一般来说主要是合法的国有建设用地上的使用权人和农村集体建设用地上的所有权人(使用权人),希望通过“开发权转移”对他们已经合法认定的权益进行转移。这里就存在一个问题,这些建设用地上的权益主体究竟是否就是开发权权益的归属主体?
理论上,这些被减量、政府希望协调的国有建设用地上的使用权人乃至农村集体建设用地上的使用权人⑤并不拥有开发权。从前文所述可知,在美国开发权是一项从所有权中分离出来的权利类型,权利归属于土地所有权人。“开发权转移”过程中,“开发权”交易主体基本都是发送区和接收区土地上的土地所有权人。按照“开发权”权源来自“所有权”的逻辑,在我国土地公有制的背景下,开发权的权利主体应分别属于国家和集体所有⑥。也就是说水乡若是想实施“开发权转移”这种交易制度,其交易主体也就只有国家和农村集体这两类主体。进一步的,我国物权体系及相关法律体系中并未明确规定开发权这一权利类型,从目前土地使用权、地役权等权利范围来看,开发权的权利范围与这些权利范围有重叠,暂时还难以分离出该权利类型。在这种权利类型都不清楚的情况下,谈一种权利的归属问题就更为复杂。
但基于以下因素,开发权的权利归属可以明确下来,即国有用地上的开发权归属使用权人,农村集体建设用地上的开发权归属农村集体。根据开发权的定义并结合我国特殊的土地出让制度来看,在出让的土地上进行开发建设的权利实际上在土地使用权出让过程中一并得到让渡(一定期限内)。此外,根据我国物权法的规定,土地使用权和所有权的差别除了处分权之区别外基本相同,国家作为所有权人的地位是虚置的。因此,对应权能,国有用地上的使用权人基本上等同于所有权主体,从而拥有在特定期限内被让渡的开发权应该不存在争议。
问题在于村集体所有权人和使用权人的关系。很多人基于目前现状上大量村集体建设用地与地上使用者是一种租赁关系,认为开发权应该归属于村集体。但东莞已经开展实施的建设用地使用权流转政策,导致在现实中也存在不少以“出让”方式进行流转的集体土地。按照前面国有用地上权利关系人的分析,这些以“出让”方式流转的集体土地上的使用权人应该也拥有所有权人在一定期限范围内让渡的开发权。理论上确实应该这样,但实际中,这种出让方式进行流转的用地,其权益主体对地的权能并不完全,比如不能实施抵押等。在权能并不完整的情况下以及村集体建设用地使用权流转依然是作为试点的背景下,将开发权归属为村集体所有是一种当下可操作的选择。也就是说,减量过程中,涉及村集体的建设用地,政府直接协调的利益对象是村集体,村集体和使用权人的关系应该是一种债权关系,村集体在和政府协商过程中应该充分考虑到对使用权人的权益诉求。
综上,虽然在判定开发权归属主体时仍然会受到土地制度国内国外差异的影响,但这种影响并不足以成为“开发权转移”地方化过程中的重要障碍。
2.2 法律规定:权利性质在法律规定上的缺失对制度的运行和实施影响较小
在美国,开发权的权利性质很清晰,被认为是一项公民财产权利,在产权权利体系中与所有权等多种权利共同组成产权束。但如前所述,我国物权体系及相关法律体系中并未明确规定开发权这一权利类型。那么,法律上无法设立开发权,是否就不能使用该制度?
从“开发权转移”的实践情况来看,我国台湾地区汲取美国“开发权转移”的制度精神创设了“容积移转”制度,并通过用“容积”替代“开发权”这样的一种形式,回避了在法律体系中增设开发权的问题[11]。证明了即使不设立开发权,也能通过其他概念形式实现“开发权转移”的制度目标。
而另一方面,在实际诉求中,开发权的内涵也有所嬗变。水乡使用“开发权转移”制度的目的是对被清退用地的权利主体受损失的权利进行补偿。这里因开发限制而受损失的权利不能简单理解为开发权,其权益的构成不似美国只是土地上未开发的建筑总面积所体现的开发价值,还包括比如停产停业损失、已经缴纳的土地出让金的年限折算等。将这些权益处理成建筑面积指标的形式实际上已经大大超出了“开发权”权利性质范围以及权利背后所体现的权益价值。因此,也可以重新定义“开发权”,直接在补偿意义上使用“开发权”这个名称,扩大开发权的内涵。并像台湾一样,模糊开发权的权利性质,而在运行机制、规则上来参考和设定相关内容,坚持“开发权转移”制度的核心精神,即通过市场的方式,保障资源优化配置过程中个体发展与公共利益的平衡关系。
2.3 空间规划:公平性影响不大,但刚性、法律效力会影响制度实施的预期
美国区划和国内空间规划在公平性和法律地位上的差异性,是“开发权转移”制度关注的重要方面。区划在美国“开发权转移”过程中起着3个方面的重要作用。第一,区划是可转移的开发权权益大小的量化平台——通过区划确定可以转移多少开发权;第二,区划是开发权转移发生的管制前提——即区划发生变更后,为对原有权利保障而产生开发权转移的制度需求;第三,区划是开发权使用的规则制定平台——哪里可以接收开发权,可以接收多少。其中,第一点涉及管制公平性问题,第二点涉及管制的法律效力和刚性问题。
在美国,可转移发送的开发权是主要是通过区划量化限定的,可转移的限度范围大部分是依据规划变更前后所规定的权益之差而来。由于区划对大致区位中同类型用地基本赋予同等开发权,即性质相同、体量相近的建筑相对集中,物业的价值也相类似[12],因此大致区位中,不同地块上土地所有人所能转移的开发权也大致相等。而在我国空间管制(控规)对于同等区位所规定的容积率、土地使用性质并不完全相同,在同等区位下、如果面临同等条件的开发限制管制变更,可转移的开发权就会存在巨大差异,也因此会产生对地块权益人不公的结论,实际则不然。
这是因为,国有用地上开发权在土地出让之前属于国家所有,虽然地块开发强度、用地性质(可以理解为开发权)在规划的时候高低、功能各不同,但土地出让之时,其对应的土地出让价格也高低不同。换句话说,就是不同地块的使用权人虽然拥有的地块初始开发权高低不同,但其获得开发权所付出的成本也不同,不存在不同地块上使用权人之间发展权益不公平之说,也就不存在可转移的开发权不公平之说。而早期控规并未覆盖到村集体用地,村集体工业用地的开发行为在缺乏管制的情况下进行。因此,在这种背景下,空间规划在管制上的公平性问题并不存在。
另一方面,根据水乡利用制度的实际诉求,开发权内涵已经发生变化,是在减量这种空间管制背景下因不允许建设开发而受到损失、需要补偿的权益。受到损失的权益大小并不是通过空间规划(控规)来确定,而是通过已经签订的合同或者其他合法有效证明以及相关补偿评估而来,空间规划作为量化权益平台的作用并不明显,也因此与空间规划管制公平性并无太大关系。
但是,空间规划的法律地位,或者说其刚性程度却在一定程度上影响了“开发权转移”在水乡的运用。在美国,区划是作为土地利用的核心管理工具而存在,性质上属于法律,是保护私有财产的重要制度工具[13]。也因此区划的调整和变更是非常慎重严肃的事情,程序复杂并体现公众意愿,地块未来的发展具有稳定的预期。而我国,空间规划则存在严肃性不强,经常调整的问题。这种刚性不足、法律效力不高的缺陷为“开发权转移”制度的实施带来巨大障碍。在美国,开发权之所以愿意被转移和交易,前提就是明确知道这块地不可能再被允许按照原有区划确定的密度建设,换成水乡的实际情况就是前提需要明确被减量的建设用地未来基本上不再可能变成建设用地。如果空间规划不断变更调整,则现阶段被规划为减量的建设用地未来可能又是建设用地。如此,则会使得减量用地上的利益主体对自己的地未来依然有期待,“开发权转移”的实施就无动力可言。
“开发权转移”水乡地方化过程中的
主要困境
3.1 制度特点下各方参与意愿不足
“开发权转移”实际是通过“转让开发权”的方式把可开发建设的权利转让给其他主体。在市场转让的过程中,发送区土地所有人获得的只是市场交易下货币形式的收益,接收区开发主体则可以获得额外开发的强度。水乡地区的“减量”对象多属于村集体所有的工业用地。这些被减量的工业用地对于水乡地区村集体而言是未来可持续发展的资源载体,是留给子孙后代的财产资源。因此,仅能获得货币形式的收益无法达到村集体的补偿期望,相比较异地置换、物业补偿等方式,村集体对采用“开发权转移”的意愿不高。
同样,对于镇街政府而言,出于可持续发展、获得可持续税收的考虑,并不希望镇街内部建设用地的开发权被交易到别的地方;但即使开发权在内部进行交易,在目前“开发权转移”买方需求只可能来自商住⑦的现实情况下,镇街基本上无特别明显的收益,仅能获得因被开发权交易刺激而开发的商住用地的土地出让收益。这种一次性的商住买卖无法带来可持续的税收和发展载体,会影响镇街未来的发展潜力和竞争力。因此,镇街在帮助宣传和推动“开发权转移”制度的实施方面也存在积极性不高的问题。
3.2 市场供需的协调困境
“开发权转移”是一个权利转让的市场交易过程,开发权市场供需关系是影响制度有效实施的关键。从水乡减量的目标来看,开发权供给方面可能存在两种情况。
从意愿层面出发,由于大量减量的建设用地属于村集体所有。在镇、村集体参与意愿不强的条件下,开发权的供给主要来自于国有用地上的极其少量的使用权人,整体供给量会很小。在强大的交易需求支撑下,供给量小在这个阶段并不会成为问题,反而会因为需求旺盛而体现价值。但如此量小对解决水乡10.52km2的目标的实现并不产生很大意义,并且当适用对象较少时,为此而专门建立制度设计则显得成本更为高昂。第二种情况,则是排除意愿即假设所有被要求减量的村集体都同意使用“开发权转移”,则开发权供给量相当庞大。根据10.52km2的最终减量目标,折算成可转移的、额外开发的商住建筑面积最低也会达到150万m2,远远超出了水乡地区所能消化的开发量。
开发权购买需求方面,也存在如下的问题,第一,产业升级的开发优惠政策由于容积率不设上限的规定导致工业开发类开发主体购买开发权的动力不足。第二,商住类房地产开发总量不高,无法有效支撑开发权购买的需求市场。整个东莞房地产市场需求近年来一直处于非常平稳的状态,成交量一直稳定在500万~700万m2上下[14]。其中,水乡地区房地产开发市场需求较弱,部分镇街2-3年才出让一个地块,因此很难在短期内产生大量的额外开发需求。另外,水乡范围内也缺少建设热点。水乡地区由于经济发展水平有限,其建设需求本身并不高,水乡地区内的TOD站点周边乃至望洪枢纽地区也不能保证形成开发热点。而就东莞全市层面来讲,也并不存在显著的开发热点地区。第三,当前容积率设定已满足建设需求。目前《东莞市管理技术规定》中所规定的居住、商业、商住开发的容积率上限,已经基本能够满足开发主体整体开发建设的利益需求。第四,有其他方式可以获取额外开发强度。开发主体有其他渠道,比如以重大项目名义提高开发强度,这会进一步降低开发权购买的需求。
3.3 与既有相关政策、补偿模式的关系处理
既有的开发及再开发政策也会影响到“开发权转移”制度实施的供给和需求。一方面,建立“开发权转移”制度的一项主要目标是实现对清退对象受损土地权益的补偿,而目前东莞也存在其他同类政策制度能够适用于该类对象。例如,“三旧改造”政策可以灵活的将村集体的再开发、政府的生态保护、镇街的可持续发展的诉求包囊其中;增减挂钩能够通过复垦建设用地产生新的建设用地指标用于镇街内部的资源平衡,虽还在试点阶段,但未来可能对镇街来说更具有吸引力;其他如异地置换、土地入股等方式也更契合村民的需求。这些方式都会降低村集体参与“开发权转移”的意愿。而与现有制度相比,“开发权转移”还面临制度创新的各种高成本,尤其是适用范围较小的情况下,显得制度成本更为高昂,这使得“开发权转移”使用的必要性略显不足。另一方面,当下作为促进东莞产业升级转型发展的政策也提供了相当优惠的开发奖励,导致工业类开发主体不需要通过购买开发权的方式获得更高的开发强度,降低了对开发权的整体需求,也对“开发权转移”的推进形成了一定的阻碍。
3.4 空间管制的管理困境
空间管制制度作为“开发权转移”的重要基础,在地方过程中主要呈现三方面的问题。一是多类型的空间规划打架。国土、规划、环保等部门分别有各自的空间规划,如土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等,都对土地利用起着管制作用,而这些规划之间却可能存在冲突和矛盾,这会导致“开发权转移”的管控基础受到质疑。二是管制的刚性不足,规划经常能够随意调整,使得大众对管制的信任不足,严重影响了对“开发权转移”预期的稳定性。三是“开发权转移”需要划定发送区、接收区,并且制定使用规则,技术难度比较高。
制度建议
总体上来说,现阶段开发权转移制度可以作为一种新的补偿机制进行选择,还无法上升到一个非常重要的制度在水乡乃至全市范围进行推广。但在未来,随着东莞城市发展转型,改革条件更为成熟,村民实现财富增值的意识、方式更为拓展,房地产开发市场更加活力向上,衰退工业用地退出条件越来越成熟的发展趋势下,开发权转移制度还有进一步发挥作用的空间。因此,可着手研究建立该项制度的基础,为将来实际运用该制度提供条件。
第一,完善相关制度基础。首先要理顺开发权转移与其他法令、政策、管理体系的关系,重点关注产权交易、城乡规划、土地利用与开发管理、产业升级等方面与开发权转移之间的关系。其次,需要完善开发权转移的“空间管制”使用规则。研究建议,规划编制上,开始着手研究划定开发区、接收区,如何规划接收区额外开发强度等相关内容;规划管理上,强化管制的刚性和严肃性,尤其需要加强生态、历史文化保护等的底线刚性控制,为开发权转移提供合法的管制依据,保障开发权转移制度的顺利运行。最后,构建开发权转移的产权管理制度。开发权转移制度实施过程中,可转移多少开发权、开发权交易转让等都与产权管理工作密切相关,尤其是开发权权益初始化过程是以综合评估的结论为基础的情况下,产权管理的工作更为艰巨。开发权的评估、认定和交易亟需一整套运营管理的工作程序和工作组织。
第二,需要进一步研究相关政策和制度设计,保障开发权的供需市场活跃。开发权转移过程中,市场供需协调才能保证开发权交易的实施。有供给无需求,有需求无供给,该制度都无法有效运转。供给层面,可以扩展开发权转移制度设计中的收益方式,研究转让物业经营权,转让部分股份的方式替代较早前单一的货币补偿方式,从而刺激供给。需求层面,可以借鉴成都地票中的“持票准用”制度。通过要求新建开发使用开发权,提高对开发权的购买需求,以推动开发权转移的实施。该方式作为一种比较强制性的制度,可能会引起比较大的争议,会额外增加市场主体成本,还需对其进一步深入研究,确定其可行性。同时,也可以借鉴美国经验,研究全面降低开发强度促进需求市场的可能性。降低开发强度会同时导致土地出让金的降低,从而影响镇街政府财政收入。同时还存在的风险是,降低后的开发强度可能仍能满足市场主体需求,达不到刺激购买开发权的目的。开发强度究竟降低到多少,能保持市场主体有动力购买开发权,以及哪些地区适合降低开发强度,都是需要进一步研究的问题。
第三,建议以个案试点推进,积累制度建设经验。基于前面提到的开发权转移制度应用可能面临的问题,特别是在整体参与意愿不强的情况下,建议首先针对特定对象,以个案实现作为首要目标。在积累足够个案经验后,可向更大适用范围推广,并逐步完善制度设计的相关要素。
结语
减量发展是在既得利益的基础上,城市空间资源的再次分配,利益冲击猛烈。处理的不好,不仅减量的目标无法达成,还会引发新的社会冲突[15]。开发权转移虽然具有以市场的方式完成空间资源优化配置并实现保障财产权利的制度优势,但其是否能够本地化还需对利益主体接受该项制度的意愿,本地房地产开发的市场形势、规模容量,与现有政策的关系以及空间规划管理的改革能力、制度设计成本等进行综合评价。此外,虽然国内国外存在制度环境差异,比如土地所有权制度差异、区划制度差异等,但也不能因为存在差异而盲目得出不太适用的结论。充分认识和了解制度作用的核心特点、要素、边界范围是不被差异表象误导的重要认知前提。最后,结合制度特征能否进行符合地方环境的制度改进(正如台湾用“容积移转”替代“开发权转移”)从而能继续坚持制度的核心精神、达到制度设计之原有目的,也从另一个角度给出了“是否适用”的重要参考。
注释
① “受限制”的情况,大部分是指区划变更后(downzoning)相比较原有区划规定的开发权利而言。
② 《东莞水乡特色发展经济区城乡总体规划(2013-2030)》针对水乡经济区转型时期所面临的复杂形势,提出建设用地“减量—增效”的改革发展路径。其中,“减量—增效”是指改变以往以建设用地增加来换取经济发展的惯性模式和惯性趋势,在增加生态效益和经济效益的同时,减少低效用地、污染排放,控制水乡经济区建设用地总量。在水乡总体规划中,规划2030年建设用地规模比2013年现状建设用地规模减少10.52km2。
③ “开发权”(又译发展权)的概念源自英国,但英国并没有实施“开发权转移”制度,这是因为英美两国对“开发权”这个概念的界定就存在差别。从很多文献[3,12,16-18]的研究情况来看,诸多学者在介绍英美“开发权”制度的时候并未区分两者在概念上的不同,这也在一定程度上导致了认知误区。
④ 发送区是指开发权被转移的地块,通常是指被保护而限制开发的地区。可能是基本农田、生态敏感湿地、特定的野生动物栖息地、开发可能导致侵蚀的陡峭山坡或历史保护区域,如湿地、农地,生态环境敏感区。接收区是指接收开发权以获得额外开发密度的地块,往往是指可以以相对高密度进行开发的地区。
⑤ 2005年东莞市政府出台了《东莞市集体建设用地使用权流转管理办法》,规定集体建设用地使用权可以出让、转让、出租和转租。在现实操作中,部分村集体确实也按照该管理办法对合法的集体建设用地使用权进行了以“出让”方式的流转,也因此存在“使用权”人的情况。
⑥ 许多研究(参考文献[5,18-20])显示开发权的权利归属存在很大争议,但本文所界定的开发权归属其实并不复杂。这是因为,争议所围绕的“开发权”和本文所界定的“开发权”定义不同。国内学者的争论是基于英国所界定的开发权的内涵概念即“开发权是变更土地使用性质、或者改变土地使用集约度的权利(孙弘,2004)”而产生。但本文的开发权的定义和美国一致,是指规划所确定的开发建设的权利,与“变更土地使用性质、或者改变土地使用集约度的权利”的内涵相差很大。
⑦ 根据东莞现有工业升级的容积率优惠政策即“在符合相关技术规范的前提下,工业、仓储用地的容积率不设上限”的规定及其他提高容积的补助优惠下,市场购买开发权的需求无法来自工业开发,因此只能局限在商住的开发上。
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好多人说不能很方便找到我了
其实把咱们“城市规划”置顶就可以啦
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