从“两规合一”、“三规合一”到“多规合一”,围绕空间规划协调、协同等问题,国内各城市诸多实践。随着国家推进空间规划体系,开展“多规合一”市县试点,空间规划的博弈与合作问题再次成为关注热点。相关政策梳理如下:
我们国家从中央政府层面开始讨论国土空间规划严格意义上是从2013年12月的中央城镇化工作会议以及2014年3月《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》开始的,在规划中有三段话非常重要。
第一段话,“建立空间规划体系,推进规划体制改革,加快规划立法工作。”一是建立空间规划体系,既然叫建立不叫完善不叫优化,一定是继承原先很多规划的基础上建构的新的规划体系。二是规划体制改革,去年年底自然资源部已经成立了,内部成立了新的国土空间规划局,从2013年到2018年机构改革经历了五年时间,过程也比较长。三是加快规划立法工作,这个法律到目前为止大家都没有见到,这应该是围绕着空间规划改革的新的法律,是未来空间规划发挥效力的重要法律保证。
第二段话,“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性,不能政府一换届,规划就换届。”其实就是把未来的国土空间规划的方向指明了,未来的国土空间规划一定是限定城市边界、优化空间结构的规划,这个指导思想非常明确,并且规划一定是连续性的,一张蓝图干到底。中央新型城镇化会议以后,国家有关部委开展了很多的试点,特别是以国家发改委为主导推进了大量的空间规划试点工作,做了很多省级空间规划的积极探索。第三句话,可以在县市探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”,形成一个县市一张蓝图,持之以恒加以落实。强调的是多规合一,是空间规划层面的东西,形成一个一个县市一张蓝图。
国务院《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》 国发(2014)18号,明确将推动经济社会发展规划、土地利用规划、城乡发展规划、生态环境保护等“多规合一”,成为2014年的重点任务之一。
国家发改委、国土部、环保部、住建部关于开展市县“多规合一”试点工作的通知 发改规划(2014)1971号,要求探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境等规划“多规合一”;探索完善市县空间规划体系,建立相关规划衔接协调机制;明确了28各试点市县名单。
2016年1月中央城市工作会议报告,在“统筹空间、规模、产业三大结构,提高城市空间全局性”章节中,提出要在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》的基础上,结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略,明确我国城市发展空间布局、功能定位。要以城市群为主体形态,科学规划城市空间布局,实现紧凑集约联动发展。
在“统筹改革、科技、文化三大动力,提高城市发展持续性”章节中,提出城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动,增强城市持续发展能力。要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进“多规合一”。这里的需要注意的是,“多规合一”,空间规划是一项改革任务,改革是生产力。
2016年4月四部委《关于开展省级空间规划研究工作的通知》,探索如何编制统一的省级空间规划。要求分析梳理现有各类空间性规划内容结构,研究以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,是编制统一空间规划的总体思路和建议。
2017年9月13日中共中央国务院关于对《北京城市总体规划2016年-2035年)》的批复和2017年12月25日国务院关于对《上海城市总体规划(2017年-2035年)》的批复,对照以前国务院给全国各个大城市、特大城市总体规划批复,可以体会到中央政府对这两个超大城市的批复中已经把国土空间规划的要求贯彻在批文当中,我们编的是城市总规,批的是其实是国土空间规划的很多要求。可以看到北京市的批复中提到几个坚持,特别强调了注重生态保护、多规合一,包括一张蓝图的要求。在上海的规划批复中提得更加具体,提的是优化城市空间布局,落实主体功能区战略,“扩大生态空间、保障农业空间、优化城镇空间”,在总规的批复当中已经把新的国土空间规划的三生空间的重点融进去了,两个中国最具影响力的城市的总规批复,充分体现了中央政府对未来国土空间规划大的导向。
2018年3月14日国务院机构改革方案出台,组建了自然资源部。明确了自然资源部的21项职责,25各内设机构,3类派出机构,涉及空间规划的司局包括:国土空间规划局,国土空间用途管制司,国土空间生态修复司。值得注意的是,机构改革跟整个行政管理的逻辑是一脉相承。国土空间规划局的具体职责是拟定国土空间规划相关政策,承担建立空间规划体系工作并监督实施,也是负责所谓“多规合一”、“一张蓝图干到底”这部分职责。
2018年11月18日中共中央、国务院《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》 中发(2018)44号,这个文件界定了国家规划体系,整个国家规划体系是一个顶层三个支撑,国家发展规划是最上位的规划,是经济社会发展的宏伟蓝图,三个支撑是国家级的专项规划、区域规划、空间规划,这个体系职责界定比较清楚,逻辑关系理得比较清楚,统一表述为“建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”。
这里面需要关注的是国家发展规划是五年规划,其他的国家级的空间规划、专项规划、区域规划往往都做得时间更长,五年规划指导更长期的规划,是未来规划体系当中需要重点考虑的问题。空间规划当中也提到了重点就是落实国家发展规划提出来的国土空间规划保护要求,换个角度来说国家发展规划更加宏观顶层设计、顶层思考,空间规划重在落实,空间规划一定是要落图的,空间规划里面主要是聚焦开发强度的管控和主要控制线落地,它是强调空间落位的,没有坐标肯定不行,这正好是我们传统城市规划的强项。
2019年1月4日《<中华人民共和国土地管理法>、<中华人民共和国城市房地产管理法>修正案(草案)》征求意见稿,草案中提出依法批准的国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据,已经编制国土空间规划的,不再编制土地利用总体规划和城市总体规划。