CEPA于2003年签署并实施,出发点在于加强内地与香港的贸易与投资合作。有学者认为,CEPA是“服务贸易自由化、金融领域合作加强、贸易投资便利化、专业资格互认”的国家空间项目(Ching et al. 2012)。
CEPA关于服务贸易自由化的计划为粤港两地的城市间合作打开了新的大门。Jessop(2002)提出,国家空间选择性不是国家规划的预设特征,而是建立在以战略性选择的城市和地区为目标的“新组织尺度”和“新行动视野”基础上的。从这个意义上说,CEPA是一项“促进特定形式的社会经济干预(socioeconomic intervention)”的政策,其用意在于实现从香港到内地的贸易和投资自由化(Brenner, 2004)。
CEPA开始实施后,出现了业界所谓的“大门开了,小门没开”的状况,香港的服务企业进入内地市场面临阻碍。为克服这些阻碍,从2004年开始每年签定一份CEPA补充协议,细化CEPA实施方案,通过制定新的政策克服合作的障碍。
2008年5月,广东省政府与国家商务部、国务院港澳办一起向国务院办公厅提出《关于服务业港澳开放在广东先行先试的政策建议》。2008年6月28日,中央批准广东13个服务行业对香港先行先试,并具体批复了25项政策措施。在先行先试经验的基础上,2014年12月,内地与香港签署了《内地与香港CEPA关于内地在广东与香港基本实现服务贸易自由化的协议》。2014年12月,国务院批准设立中国(广东)自由贸易试验区。从2003年CEPA的签署到2014年广东自贸区的建立,CEPA已经成为粤港合作特别是服务业合作的重要制度平台。
CEPA实施的试点措施为何选择了广东省?我们认为,除了广东省政府的积极争取外,广东省与香港的地缘经济联系亦是重要的影响因素。内地改革开放促成了香港与广东紧密的经济联系,“前店后厂”的区域合作模式被广泛认同。因此,CEPA选择在广东先行先试,反映出促进粤港经济的协作遵循着“高度路径依赖的发展轨迹”的思路 (Brenner, 2004)。
有学者将CEPA视为中央政府为促进香港经济发展而对其提供的特殊支持,我们则将CEPA概念化为:具有政治和经济重要性的特定地区协调发展的空间项目。其目标在于,将原有的“前店后厂”模式升级为服务、创新、制造一体化的新模式,其前景是将“粤港澳大湾区”建设成一个与东京湾或纽约湾相媲美的经济超级区。CEPA的实施不仅需要相关的政策文件,还需要各级政府间的“合作制度联系” (Brenner, 2004)。下文将论述此联系。