作者丨语酱
编辑丨SaSa
60年前,带着“促进全国经济发展转型、分散经济布局、缓解首都人口过分集中”等历史重任和社会期待,一座名为“圭亚那城”新城在委内瑞拉资源优厚的两河汇流处诞生。世界顶尖规划团队为它设计发展蓝图,全国资源大量注入,然而它却成长为一座有些“叛逆”的城市,为中国及全世界的新城新区建设提供着宝贵经验和教训。
自今年3月开始,位于南美洲北部的委内瑞拉开始频繁引起世界的关注,“热闹”纷乱的政治局势,1623656%的超高通胀率……3月7日下午临近5点钟,委内瑞拉突发大规模停电,包括首都加拉加斯在内的23个州中,超过三分之二被波及。之后的几天,委内瑞拉电力系统接连受到多次攻击,同月25日,16个州再次大规模或局部完全断电;4月9日,加拉加斯等地区在午夜时分又失去了电力供应,停电一度引发当地地铁、机场、医院、通信、互联网、银行等重要机构设施的全部停运。
与圭亚那城同期建设的古里大坝
上世纪60年代是委内瑞拉大力推进工业化的关键时期,水电站、钢铁业、铝业等在这一时段开启了诸多国家级重点项目,如此次停电的主角之一古里水电站, 1963年开工,1978年投产发电,一期建设耗资约45亿美元,至今仍是世界第四大水电站。而这些新项目的主要舞台,则是委内瑞拉另一个重要计划——一个名为“Ciudad Guayana圭亚那城”的新“增长极”。如今的能源供给短缺和经济衰退为该国过去半个世纪的工业化进程画上问号,那么这个肩负着全国希望的新城市又会有怎样的命运?
来自500公里外的乌托邦城市设想
该国北部的首都加拉斯加,石油经济已经帮助它实现了快速现代化过程。人们有理由期待投资和工业化也将在圭亚那城创造新奇迹。上世纪50年代是石油经济发展的黄金时期,委内瑞拉的国有石油公司迅速扩张,很快成为国家经济发展支柱。不过当地精英群体很快开始担心,认为这种对于石油和国际投资的过度依赖不利于长期发展。以首都加拉加斯为代表的北方城市崛起使得南部地区被忽略,地区差距逐渐拉大,过半人民集中到全国最大的5个北部城市。
圭亚那城在开始建设前,仅有几个小村落,十分荒凉,但是个“天赋异禀”的地方,位于奥里诺科河与卡罗尼河汇流处,有丰富的水电、铁、铝土矿、矿石、运输和基础工业等资源,与国家推进工业化的意图完美契合。1961年,时任委内瑞拉总统罗慕洛·贝当古决定,在这个片区域打造一个新中心,以便分散经济布局,缓和首都加拉加斯人口过分集中的情况,并为发展本国基础工业,改变依赖国外的局面创造新机会。
作为一项重要的国家战略,圭亚那城的建设承担了太多的期望,而世界各地的城市规划学者和设计师跃跃欲试,将这座“天选之城”视为大显身的好机会。于是在委内瑞拉政府的盛情邀请下,拥有当时最先进技术和规划理念的麻省理工学院及哈佛大学的规划者,入驻该国首都加拉加斯,与该国当地的专业人士合作组建团队,尝试打造一个新“增长极”。然而,加拉加斯距离这个即将诞生的新城市相隔漫漫500多公里。
为了更好地管理圭亚那城及其周围的地区的建设发展,地方政府建立了国营圭亚那城集团公司(Corporación Venezolana de Guayana,CGV),每年预算4000万美元左右,其中60%用于城市的服务设施在工业部门投资。该公司权利仅次于中央政府的机构,负责制定整个委内瑞拉东部地区的发展计划。
由于中央政府在新“增长极”画的饼太过诱人,建设之初每个月大概有一千余名贫困移民持续独断的涌向这个新城市。计划以外的大量移民“入侵”了初始计划以外的San Félix地区,给城市的整体公共服务提供带了巨大的压力。
在地图上很清楚的可以看到,圭亚那城被卡罗尼河分割成两个区域,河流西岸名为Puerto Ordaz(以下简称PO地区),东岸即刚刚提到的San Félix(以下简称SF地区)。
规划蓝图对PO地区进行了精心而正式的设计,一批商业办公区域和高层居住建筑在这里分散布局,为中等和高收入人群提供服务,他们大多在该地区引入的一些美国钢铁企业中身居高位。规划者没有想到,40年后,在过度开发PO地区,与旺盛的住房需求同时同生共存的,是更多空置的、居民负担不起的、高端而累赘的公寓住宅。500公里外的设计团队赋予了这个城市一些非人性化的特质:大片土地上分散的巨大建筑,社会阶层被清晰划分,低收入人群被排斥在规划地区之外,整片区域散发着一种“宏大而刻意”的气质,如大型商业中心Alta Vista因被安排在居住区太远的地方而难以形成计划中的“市中心”聚集效果。
而在SF地区,卡罗尼河东岸,一个历史悠久的广场被改造成广大的混凝土建筑,外围环绕着一圈又一圈的贫民窟和非正规住宅建筑。70%的人口生活在SF,与工作场所PO隔河相望。
城市中唯一有效的交通工具是小汽车,但多数居民并没有能力拥有。行人和骑自行车的人出行环境阻碍重重且非常危险,步行道和车辆交通管控匮乏。工厂工人可以利用公交车通勤,但普遍需要一到两小时的车程。并且多数公交车是私营的或是与工业企业签订合同,并不会服务于其他的居民。
在远离选址的首都进行的第一阶段规划设计,重点关注前置规划,提出一种城市“应该是什么样子”的计划,模式集中化和“技术统治”的特点尤为明显。
在麻省理工学院城市人类学教授Lisa Peattie看来,规划者是“被利用”和“被操纵的”,她眼中的圭亚那城规划只是为计划中的大型工程所驱动的活动而已。在世俗评论中,规划成为了“一把项目协调及合法化的保护伞”。
“…如果一系列工程项目是规划的最终产物,那么它不是规划者们基于规划目的考虑、服务于整体目标的结果。它们自始至终都要完成,只是披上了规划的外衣,城市规划相关的目标总是第二位的。...所以一个综合规划或许是将多个项目整合在一起,协调并合理化他们的最好的保护伞了。”
加州大学伯里克利分校社会文化与人类学教授James Holston曾在对于巴西利亚的批评中将这个城市描绘为“乌托邦蓝图”,然而这个乌托邦被迁移到这里居住的人们用各种意想不到的方式颠覆,他称这一过程打破了这个“将巴西利亚巴西化”的宏伟计划。同样的现象在圭亚那城出现,按照Holston的说法就是,可以称之为“将圭亚那城委内瑞拉化”。
尽管该国已经在这座城市倾注了诸多心血,但仍然有许多不容忽视的经济问题接踵而至,“国家重任”完成难度飙升,包括管理能力不足,石油、钢铁和铝的收益忽然降低等。拉美城市研究者Cathy Rakowski说,“圭亚那城经济的‘腾飞’带来的福利绝大部分都局限在基础工业的工人和管理者身上,”对于资源和国际环境的经济依赖,尚无明显改观,而从1961年到世纪末40年的建设期间中,超过75%的公共和私人投资仍位于其首都加拉加斯及其周边地区。
从“柏拉图式”到“亚里士多德式”
自建设伊始,圭亚那城当地原始居民就开始试图联系负责规划的公司,表达自己的诉求。然而他们的诉求与这个城市所期望的“未来主人”的需求相去甚远。专家称,在规划和建设过程中,缺少一个让利益相关者有效参与的谈判机制。
上世纪70年代到90年代,肩负历史重任和全国期望的圭亚那城规划方案只能零零碎碎地进行。最初过于乌托邦的设想使得CVG公司在后续计划执行中举步维艰,几乎每一阶段都要将原计划推翻重来,计划之外市民数量的增加使计划执行阻碍重重,市民继续采取一些计划和法律之外的行动,侵占一些土地和空置的公共建筑。现实阻碍敲碎了设计者对城市的终极幻想,建一个“未来高端外籍人士理想住区”的计划被抛弃,现有的社会构成和城市肌理开始被发掘,并据此进行下一步规划。
1977年,城市中大量自发形成的“邻里组织”终于正式被国家司法机构合法化。在20世纪80年代早期,在SF地区有62个这样的邻里组织,PO地区有19个。
此后这些邻里组织的代表可以参与分区、环境和教育方面的地方级别讨论。而在国家层面,仍是CVG负责制定执行的规划计划,广大居民在这件事情上仍没有机会发声。然而在卡罗尼河两岸,PO地区与SF地区的市政权力仍然是被分隔的,并且常会出现对立的情况,使得邻里组织向政府当局申诉的过程阻力重重。
80年代中叶,去中心化的过程缓慢而痛苦地在委内瑞拉和圭亚那城的政府部门中展开,管理者试图将自上而下的规划与自下而上的当地需求融合起来。这一切的开端是委内瑞拉国会通过的一项综合法案:首次允许地方选举产生市政官员。
于是在1989年首次普选之后,卡罗尼市政委员会获得了自治地位,此前它是CVG的一个下辖机构,之后它开始独立参与圭亚那城的建设。市长Clemente Scotto获得了城市中的主要权力,正是他极力推动了去中心化以及地方层面的公众参与规划。
Clemente Scotto Domínguez
在Scotto任职的六年中(1989-1995),他提出四个市政管理目标:深化广化民主、提高市民生活质量、建立诚实透明的政府以及制度现代化。
例如在当地重新划定“堂区”的过程中,公众参与得到了很大的尊重。10个区域的新一轮划分尊重了历史和社会的发展进程,参考了自然、建筑的特征及居民数量;更为重要的是,它也是广泛咨询社区居民意愿的结果。在市政当局中创立了“社区建设工作组”,每个新“堂区”都有一个团队,由专家、技术人员以及邻里组织的代表组成,合作推动社区建设。
Scotto在任期间,市政当局创造了不同的运营单元和详尽的执行计划,这些计划通过“市政规划工作组”协调。这个工作组有一个总体目标:通过对授权以及民主决策过程的优化,为卡罗尼地区居民打造更高质量的生活。在这一过程中,地方政府内部也经历了重建、去中心化、民主化等过程,一些其他的重要行政单位被建立起来,包括市民交流、行政管理、市政收入服务、社会发展、城市管理以及市民预防服务等部门。
CVG公司与市政当局的关系也在这一时期得到了一定程度的修复。越来越多的规划和管理责任在从CVG转移向当地政府。Scotto忙于在两个管理实体间斡旋,推动合作伙伴关系的建立,促进双方资源和责任的分享。其目标是,在“既不引发权力巨变、又不出现责任空置”的前提下,逐渐推进去中心化。Scotto的一系列主张和举措得到了当地人民高度赞扬,也为他妻子竞选下一任市长铺平了道路。
圭亚那城居民绘制的当地地图,风格迥异,对比专家绘制的地图,街道和定居点被强调和突出,河流等被忽略 来源:凯文·林奇《此地何时》
被打乱的计划
然而事情的发展并没有依照圭亚那城居民的期望以及Scotto的设想继续下去。人们发现被寄予厚望的新一任市长Medina并没有足够的领导能力和远景观,当时还未被训练成熟的市政管理团队缺陷渐显,曾由Scotto发起的部分改革项目开始停滞。
为了控制事态发展,Scotto被指派去CVG公司担任要职以继续推动改革,然而好景不长, Scotto受办公室丑闻影响,最终与妻子Medina离婚并双双被免职。Medina作为市长辜负了选民期望,而在Scotto领导下的CVG公司也没有完成刺激经济发展的国家目标,人们开始发掘私有化带来的效能提升。
去中心化的过程和城市规划管理的完善深受政策环境和政治事件的影响,包括关键人员的职位变动。CVG城市规划部门负责人Fanny Salazar曾表示,“城市的混乱与选举周期相一致。”出于赢得支持或者节约政治成本的目的,一些游行、静坐等活动在城市中被默许甚至被鼓励。
更要命的是,上世纪90年代末,受到当时委内瑞拉新任总统查韦斯激情演讲的鼓动,PO地区的土地利用飞速增加,查韦斯许诺每个人都可以拥有土地和房屋,然而并没有解释如何获得以及什么时间兑现这个承诺。当时的经济危机导致的83%委内瑞拉人民在贫困线以下挣扎,整个国家可负担的房屋严重短缺。用于阻止土地侵占的警力被撤离,从未有过棚户区困扰的PO地区也开始经历前所未有的大规模“自助餐式”土地开发。
在国家政府机构进行深入改组之后,新成立的规划和住房国家协调部门(CONAVI)等机构终于叫停了持续几个月的“圈地活动”,并开始着手解决由此引发的问题。即使经历了疯狂增长,当地可负担的住房仍有1万8千个单元的缺口,据1999年的一项调查,参加这次土地占有活动的群众很多并不需要住房,仅是为了借此机会狠捞一笔。CVG决定划定700公顷土地贱卖,装配简易房屋,安置1万5千个家庭。
有学者将这样的规划成为“反应式”、“宿命论”的规划,规划者和管理者开始接受“城市原本的样子(as it is)”和一些非正规活动对城市形态的颠覆,唯一能做的就是对此做出反应,接受现状并在此基础上尽量建立一种被认为更加公平的资源分配方式和新的社会秩序。这是最初规划过于乌托邦的“后遗症”,是过多缥缈承诺带来的风险,也是政策环境和政治局势过于混乱复杂的无奈之举。不仅是富裕的人开始担心他们的地位,一些规划专业人士也感到不安,他们开始为圭亚那城的长期发展进行更细致的考虑和尝试,以期建立一个更新、更持久的社会秩序。
自20世纪60年代以来,在圭亚纳城这片土地上进行着各式各样的规划发展尝试,为全世界的新城建设发展提供着独特的而宝贵经验和教训。
上世纪末,中国新区建设自上海浦东拉开帷幕,如今已经成为我国城镇化发展最典型的特征之一。 “新区建设为经济发展做出巨大贡献,但也有一些新区建设不符合经济规律,带来了大量浪费,” 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁如是说。与圭亚那城相似,它们的发展过程存在着种种亟待解决的问题,如规划规模过大,土地利用粗放,忽视交通距离、基础设施以及服务业的成本等,大多数“仍是行政力量在其主导作用” 。
人类学家Peattie对很多种城市发展的思考方式进行了考察,发现这些观点没有一个是毫无根据的。不同的观点强调着不同的要素,她建议政府从一个整体的角度应对城市发展的挑战,“让城市中存在的复杂社会关系和机构网络都有机会登上权力舞台,以便各利益相关方代表能够灵活地商定一套更有效的发展制度”。
资料来源:Clara Irazábal,A Planned City Comes of Age: Rethinking Ciudad Guayana Today;Lisa Peattie,Planning: Rethinking Ciudad Guayana;Thomas Angotti,Ciudad Guayana: From Growth Pole to Metropolis, Central Planning to Participation;Kevin Lynch,《此地何时》;Elpitazo;Caracaschronicles;国家电网;原子智库等
资料来源:
Clara Irazábal,A Planned City Comes of Age: Rethinking Ciudad Guayana Today;
Lisa Peattie,Planning: Rethinking Ciudad Guayana;
Thomas Angotti,Ciudad Guayana: From Growth Pole to Metropolis, Central Planning to Participation;
Kevin Lynch,《此地何时》;
Elpitazo;Caracaschronicles;国家电网;原子智库等
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