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作者南京工业大学建筑学院讲师姜雷,苏州科技大学建筑与城市规划学院讲师高小宇,南京工业大学建筑学院讲师王祝根在《规划师》2019年第6期撰文,城市更新是对城市经济社会利益的再分配,是多主体参与、历时性的权力博弈行为。文章从空间权力的角度分析纽约苏荷、格林帕恩和威廉斯堡的创意型城市的更新历程,总结“苏荷效应”的产生原因,论述建立公共部门、私有部门和基层社区等权力主体多方位合作伙伴关系的必要性与实施路径。
[关键词]城市更新;多主体参与;公私合作;空间权力
[文章编号]1006-0022(2019)06-0071-07
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]姜雷,高小宇,王祝根.空间权力视角下的美国创意型城市更新路径研究[J].规划师,2019(6):71-77.
一
研究背景
从 20 世纪 60 年代中叶开始,由于租金低廉,艺术家们不断入驻纽约下城休斯顿街以南空置的工业建筑之中,把工业空间“非法”且艺术性地改造成了居住和工作空间,形成了具有高度文化认同感的创意社区 —“苏荷”(SoHo)。这种由艺术家主导的小规模的自下而上的开发一直持续到 20 世纪 80 年代初,但最终却因失控的“绅士化”(Gentrification)吸引了商业资本和中产阶层的投资,推高了租金,导致了原本工作或居住于此地的艺术家和创意空间的大量流失,最终使创意社区转变为了高端消费场所,即“苏荷效应”。
20 世纪 90 年代末,作为纽约传统工业区的威廉斯堡(Williamsburg)和格林帕恩(Greenpoint)已逐渐成为创意阶层集聚的区域。21世纪初纽约政府正式启动了对它们的区划调整,“绅士化”进程有所加速,但由于建立了多元的公私合作长效机制,到目前为止它们仍保持着创意活力,并不断发展。
在当下知识经济大发展的背景下,创意已经成为推动经济和社会发展的主要动力,因此聚焦创意阶层和创意空间的城市更新不仅是本文的研究内容,还是时代发展的内在需求。本文试图通过比较纽约苏荷和格林帕恩、威廉斯堡的城市更新历程来研究克服“苏荷效应”的、可持续性的创意型城市更新路径。
二
空间研究的权力视角
对空间的占有和使用从本质上而言是权力关系所决定的,它取决于主体的政治经济地位,以及对资源的“转换能力”,甚至在米歇尔·福柯看来,作为知识的文化规则系统也是由权力关系塑造并服务于权力的。换言之,城市空间关系背后是由一系列复杂交织的权力关系所支撑的,即“城市告诉我们谁拥有权力,又是如何行使它,它的布局、用途、规模、内部规划和外部设计表现着这个社会中权力的性质、分配和竞争”。权力关系直接决定了空间权利的分配。
不同城市更新的路径区别在于直接推动空间变更的主要权力主体和权力组织方式的不同。自下而上的更新路径是在共同利益的前提下,基层民众以个体的形式通过开放包容的沟通组成权力共同体,直接解决与自身权利密切相关的空间资源分配问题,具有较强的灵活性和在地性;自上而下的更新路径是在政府精英制定的法律法规框架下,外来权力主体(私有部门)通过既定的实施路线对“看中的”空间资源进行再开发和再分配,具有权威性和战略意义,但容易忽略其他参与者的文化和利益诉求。
因此,对城市更新路径的研究必须以事件参与主体的权力关系作为出发点,分析各个阶段影响权力关系的主要因素,进而总结出规避“苏荷效应”的关键政策和市场因素,并最终在更普遍的意义上提出有效的结合方案。
三
自下而上的城市更新:纽约苏荷创意空间的萌发、扩展与退出(1960~1980年)
参与并影响到苏荷创意型城市更新进程的权力主体主要有 5 类,包括房屋产权的所有者(房东)、艺术家租客、大小开发商、政府部门、学者和非政府性的社会组织。其中,前三者为直接的空间权利主体。政府通过制定规划和颁布法案,在它们之间起到协调和制衡的作用。
(一)
创意空间的萌发(1960~1969年)
苏荷创意型城市更新自下而上的发展轨迹从一开始就不仅仅由艺术家支配。首先,苏荷的物质存留是政府对传统工业企业、少数低收入族裔工人的生存诉求同城市金融、房地产等大资本的牟利需求之间的矛盾进行平衡的结果;其次,各路学者、非政府组织通过说服政府人员、媒体而对权力关系起到至关重要的作用;最后,在政府的默许和支持下,艺术家才能够克服由大开发商、投资人所主导的城市复兴项目带来的压力,在各方权力博弈所形成的“空间缝隙”中开始进行自下而上的创意型城市更新运动(表1)。
(二)
创意空间的扩展(1970~1979年)
1970年后苏荷作为新兴的创意空间集聚区得到社会的广泛关注,但是艺术家群体又面临着新的问题:基本住房权在工业用地中的进一步落实。在这一阶段,苏荷艺术家的权力得以增强,空间权利的伸张更加有效。一方面,艺术家群体于 1970 年成立了苏荷艺术家协会(SoHo Artists Association),敦促城市规划委员会在同年10月修改了区划,全面合法化了艺术家住宅。另一方面,政府意识到全球城市 (Global City) 发展文化产业和象征经济的重要性,于1976年通过了 J-51 政策,通过减免税收来鼓励私人业主进行住房改造,打造苏荷品牌,使得越来越多的艺术家和非艺术家进入苏荷。
这个阶段苏荷艺术家通过组成准自治的团体来直接争取空间权利,同时纽约不断增加的发展创意经济、增强文化资本的需求也间接增加了艺术家的权力。这使得艺术家能在一个特定且稳定的范围内培养文化认同、构建空间情境,从而大范围地传播苏荷的创意和生活方式。但这也吸引了越来越多的投资 / 投机行为,加速了苏荷“绅士化”的进程,“苏荷效应”即将出现(表2)。
(三)
创意空间的退出(1980年至今)
苏荷的艺术家通过自组织成功地取得一系列的空间权利,但由于存在管理上的弹性和法规漏洞,非艺术家也开始搬进苏荷,而政府又未能及时介入,故从 20 世纪 70 年代中叶开始苏荷的房产价值和租金便开始快速上升。1982年纽约阁楼法通过,此后所有的合法阁楼建筑均享有传统公寓的保护政策,阁楼改造开始成为全面市场化的行为,由此导致苏荷发展成纽约最昂贵的社区和高档零售区之一,大多数艺术家和画廊在这时纷纷离开。
在财政危机的背景下,政府鼓励城市开发建设和促进阁楼房地产市场发展的意愿非常强烈,尽管制定了政策为艺术家和工业企业租户提供保护,但全市范围的阁楼政策的实施使得苏荷的创意空间大幅升值。阁楼不再是艺术家独享的经济适用房,而是每个人都可以购买的商品房,在迅速提高的租金下,自下而上形成的创意社区遭到瓦解(表3)。
四
自下而上创意型城市更新路径的局限性分析和解决策略
局限性分析
由苏荷艺术家主导的城市更新模式不同于通常“推土机式”的自上而下模式,它不但利用现有的城市存量空间,发展了创意经济集群,而且在政府未进行任何附加投入和不需要当地企业、居民大规模搬迁的情况下重新让人群流向市中心,增加了财政收入并带动了周边乃至整个市中心房地产业的复苏,但是它也存在其固有的局限性:
(1)从外部因素看,主要有两个方面:一是艺术家等创意阶层往往大量集聚于第三产业发达的大城市,在更普遍的情况下,他们的数量和权力相比于其他阶层较少、较弱,对城市的经济贡献也无法在短期内显现,在城市更新中很难形成与自由市场抗衡的力量。二是城市不同地区自下而上的城市更新情形不同,那么城市的行政和立法机构就很难及时地去响应每个社区的诉求,即政府行为必然具有滞后性,那么自下而上的城市更新意愿和进程将会在合法性上受限。
(2)从内部因素看,主要有两个方面:一是苏荷因为入驻的艺术家数量较多且具有密切的共同利益和强烈的文化认同感,所以可以通过自组织的方式形成稳固的空间权力主体。但是对于创意阶层比例较低的大型社区而言,居民进行创意型城市更新的意愿就会大打折扣,难以形成高效的权力组织。创意阶层和普通群众的利益诉求及权利矛盾也很难通过基层自主协商的方式解决。二是社区级的权力主体很难为自己提供必要的基础设施和配套服务设施,以及相关的管理权限。例如,早期苏荷居民的购物、餐饮,甚至洗漱等日常需求都要前往附近的格林威治等地解决。
解决策略 — 自下而上和自上而下的结合
在创意型的城市更新中,无论是自下而上还是自上而下的路径,都有各自的优缺点和适用范围(表4)。因此,必须利用两种路径的长处去弥补单一路径的短处,发挥多权力主体共同参与的优势。
自下而上和自上而下相结合的城市更新路径实质上是一种多主体参与的公私合作(Public-Private Partnership, 简称“PPP”) 机制。在当前地方政府和公共部门面临预算紧缩,以及政府管理模式和意识形态发生变化的背景下,当前PPP被认为是务实性地实施城市更新、解决城市更新复杂问题的典型手段(图1)。
五
自下而上和自上而下的结合 —纽约格林帕恩和威廉斯堡的城市更新
自下而上背景下的区划调整
与曼哈顿一河之隔的格林帕恩和威廉斯堡位于纽约布鲁克林(Brooklyn)的北部,其在 100 多年前的布鲁克林大工业时期发展起来,整个区域的住宅、商业设施和工厂混杂在一起,土地混合使用的模式一直延续至今。从 20 世纪 80年代末开始,这两地开始了“去工业化”进程,同时由于曼哈顿苏荷的房地产价格上涨,许多艺术家发现威廉斯堡便宜的工业阁楼既适合居住又适合工作,自下而上的城市更新进程由此开启,从事创意工作的人口快速增长。
为了提高环境和住房品质,吸引创意阶层的迁入,同时提高工业用地的使用效益,纽约市规划局等部门在 2003年完成了格林帕恩和威廉斯堡这两地区划修改的环境影响报告(EnvironmentalImpact Statement,简称“EIS”)。
政府与社区的合作 — “维持混合现状”
“维持混合现状”主要指两个方面:一是尽可能存续既有的社区业态,保持当地传统文脉;二是维持由创意阶层改造的工业区混合现状,维护创意阶层的空间权。
与苏荷类似,在 EIS 完成之前,行动计划区内的很多工业建筑已经被艺术家等创意阶层改造成住宅。改造的住宅集中分布在容易改造利用的 M1-2 和M1-1轻工业用地中,主要原因在于轻工业厂房空间较小,容易分隔利用,且环境整治成本低 ( 表 5)。在区划变更中,规划者充分调研现状并征求社区原住民和创意阶层的意见,提出了尽可能“维持混合现状”的区划原则,把已经混合使用的工业用地转变为特殊混合使用用地;同时,适当转变其余难以利用的工业用地性质,增加人口和导入活力(图2,图3)。
混合用地一方面保障了艺术家租户基本的空间使用权,使创意社区得以保存和发展;另一方面仍然大面积保留工业用地的属性,在一定程度上避免了市场对工业用地住宅的大规模投机。
社区与政府、开发商的博弈
此次区划调整力度最大的是水岸,社区居民对即将建设的高端住宅项目十分敏感,期望通过争取更多的保障房去削弱未来“绅士化”进程所带来的替代效应。社区领袖因此联合起来介入规划进程,他们以选票为筹码,通过与水岸区划调整特别工作组的协商,驳回了开发商最初的保障房比例提案,同时又争取到了更多的绿地、公共空间和停车位等权利。在2005年的区划调整中,多米诺糖厂所在的工业用地转变为住宅和商业用地,开发商的第一轮高密度大体量的方案由于受到了社区居民的强烈反对,经过漫长的ULURP程序和重新设计,最终的实施方案采取了低密度高容积率的策略,多出了60%的公共空间,且水岸与街道相互贯通,增强了城市空间的公共性和创意活力(图4)。
(四)
政府与开发商的合作 — 包容性住房计划
包容性住房计划(Inclusionary Hou-sing Program)是政府和开发商的有条件合作,它不是通过区划用地的大范围改变用地性质或调整容积率来吸引外来投资,而是通过可观的容积率和高度奖励,以及税收激励去鼓励开发商提供一定数量的经济适用住房或修缮保护既有的保障房。
通过对更大范围内人口收入结构的调研发现,格林帕恩和威廉斯堡的社会经济水平低于整个纽约市和布鲁克林区的平均水平。因此,政府把计划实施的较高端住宅项目集中于西北部的滨水区,与腹地保持一定的距离,同时又贯通滨水区、植入开放空间,以增强空间的公共性。通过政府的鼓励政策,增强了社会包容性和政府公信力,从而强化了三方的合作共赢关系 ( 图 5)。包容性住房计划保障了未来开发区内保障房的供应,赋予了低收入者一定的空间权力,受未来地产升值影响而难以负担房租的年轻艺术家等创意阶层可以通过申请包容性住房而继续留在此地,避免了“苏荷效应”。
六
创意型城市更新中复合路径的建立
目前,随着对“摊大饼”式的城市土地经济模式的反思和经济发展“新常态”的出现,“城市更新”作为一种可持续、内涵式的城市空间开发和再利用模式被我国越来越多的大城市提出,并把它作为城市未来的主要发展战略。与此同时,伴随着创意经济的高速发展,创意型的空间也不断地在城市中涌现,包括以生产为导向的文化创意产业园、科技园,以消费为导向的一系列文化建筑,以及综合性的艺术村等创意街区。它们有的产生于政府的规划,如上海大部分的文创园,各个大学的科技园;有的是市场自发形成的,如2009年之前的田子坊。但是提出城市更新战略的城市没有明确且系统性地提出创意型城市更新的具体实施策略。
就我国目前已经发生的创意型城市更新而言,大多数都是政府自上而下促成的,像田子坊这样自下而上的例子少之又少,而且两种路径下的创意型城市更新都暴露了各自的缺陷,许多项目面临着创意空间流失、大量低质商业空间入侵的情况(在初期入驻田子坊的创意空间基本都已离开,现在弄堂里的业态被餐厅、精品店等商业消费空间占据,是“苏荷效应”的典型国内案例)。褚劲风、峦峰、孙洁、郑耀宗、王思成和徐艳枫等学者对此已有了较为深入的研究成果,他们普遍认为“政府—企业”二元的权力模式有碍于创意的激发和培育。
城市更新是一个多主体参与、历时性的权力博弈行为,需要为创意的培育构建必要的行动框架和路径。这里笔者结合前述分析和我国的国情,从多元权力的视角总结创意型城市更新的路径(图6)。
基层民众方面:加强社区的权力组织
在城市更新的过程中,苏荷的艺术家们先后组成了艺术家租户协会、苏荷艺术家协会,把分散的个体权力汇集成了有着强烈文化认同和共同利益的权力共同体,为争取空间权利奠定了基础;格林帕恩和威廉斯堡的居民同样通过自组织的方式为自己争取到了更多的空间权。因此,保障居民的合法权利,支持基层诉求和公共利益的合理伸张至关重要。但是,我国的基层社区和社会组织的权力并没有美国等发达国家那么的强大,对政府的评价标准和职能诉求也大不相同。创意阶层的能动性在不同的社会制度和文化条件下也存在着较大的差异。在我国目前的城市管理体制和基层权力的组织条件下,创意阶层很难对城市更新形成如苏荷那般强大且持续的推动力。这里应充分拓展“两级政府、三级管理”体制,加强以群众利益为根本的基层权力体系的构建,充分赋权于街道办事处、居委会等机构,充分伸张城市居民的诉求。
创意阶层方面:提高自组织能力,构建多元化的支持主体
对于我国的创意阶层而言,也应当发挥自组织的积极性,充分利用行业协会等组织,如中国城市规划协会把分散的个人力量聚集起来,为创意的发展争取空间。
苏荷之所以能够留存并能让创意空间在一定时期内持续地生产,另一个关键要素在于多元的权力主体组成了支持力量,并在博弈中取得了成功。除协调好核心利益体中的权利之外,不具有直接空间权利关系的间接利益体的作用也十分重要,创意阶层应当积极寻求社会力量,充分发挥媒体、学者和非政府组织等的能动性,通过舆论监督、参与规划等方式推动创意型城市更新向良性方向发展。
政府方面:制定创意型城市更新的奖励政策和实施标准,完善创意发展的平台建设
在格林帕恩—威廉斯堡的社区居民与开发商进行协商、博弈之前,政府就已经制定了详细的奖励 / 补偿政策和实施标准作为既定的公私合作框架。这不仅提高了纯商业性资金进入公共领域的积极性,增加了针对年轻创意阶层的保障房和孵化器的创意空间,弥补了自下而上城市更新的诸多不足,还提高了合作和管理的效率,加速了既有建筑的再利用率和更新进程。目前,政府对创意产业和创意阶层,以及城市更新的扶持力度也在逐步提高。我国已经有越来越多成功的PPP城市更新项目落地,社会资本不断注入到创意产业中,产生了良好的创意发展势头(虽然在项目的实现过程中几乎没有创意阶层、社会组织等基层力量的介入)。同时,对于享受到政府相关优惠政策并孵化成功的创意企业或个人,应及时接轨市场,退出权利保障机制,保证真正有需要的创意人员享有此空间权,以实现资源的合理配置,这同时也是一种对于年轻创意人员的激励措施。
相关政府部门也应当在各个创意社区内或社区之间积极搭建有利于创意产品生产—消费的产业平台,如文化创意产业园、社区文化中心和艺术村等,加速创意产业化,增强不同产业门类和人员的互动,充分发挥创意的集聚和辐射效应,从根本上增强创意阶层的社会经济权利。
市场方面:打造创意型城市
除了积极响应政府的合作政策之外,企业应当加强促进城市创意发展和维护公共利益的意识,通过专业的资本运作和多样化的产品开发,在城市更新中增加创意空间的供给和投资,如万科的“万村计划”。在国内的大城市中,越来越多的企业从重资本拿地成片开发向轻资本存量运营的模式转变。此外,随着创意阶层的崛起,人们对创意空间质量和数量的需求都在不断提高。因此,在创意型的城市更新中,市场对于创意空间的再生会起到极大的推动甚至引领作用。不但从事物质空间再生的企业正在积极参与到创意型城市更新的浪潮中来,而且传媒、科技等领域的企业也在利用它们的资源进行新的城市创意发展模式的探索,如阿里巴巴、腾讯、百度等企业对“智慧城市”的研究和布局。
随着创意经济的不断发展,以及各权利主体之间合作框架和平台建设的日益完善,创意型城市更新必然会涌现出越来越灵活、多样化的发展路径。
来源:2019年06期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉、蓝皓月
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》2019年06期
《空间权力视角下的美国创意型城市更新路径研究》
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