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(专栏编辑:刘冰)
从危机到保护:香港建成遗产保护政策中交织着的经济和政治因素
来源:LEE H Y, CUMMER K, DISTEFANO L D. From crisis to conservation: acritical review of the intertwined economic and political factors driving builtheritage conservation policy in Hong Kong and a possible way forward[J].Journal of Housing and the Built Environment, 2018(33):539-553.
这篇文章为殖民时期和后殖民时期形成的香港建成遗产保护政策变迁提供了更深的理解,特别是促进和影响其发展演化的经济与政策因素。开始的观察和思考来自于作者对联合国教科文组织(UNESCO)及海外政府所开展保护工作的大量参与,以及与负责建成遗产保护的香港关键法定机构和政府委员会的一些经验。作者认为,香港的保护政策并不是由当地的愿景创造出的,而是由外部因素特别是与经济和政治有关的因素促成的,因此建议香港应重点关注重塑未来保护政策的社会因素。
1. 背景
第二次世界大战之后,后殖民时期的埃及危机使得通过国际途径来保护世界文化遗产的想法得到了具体推动;这场危机反映了对经济发展的考虑。1954年,埃及政府打算出资修建跨过尼罗河的阿斯旺高坝,以控制洪水、保护农田与棉田。然而,阿斯旺高坝建立的代价是阿布辛拜勒(Abu Simbel) 至菲莱(Philae) 的努比亚古迹(Nubian Monuments) 的淹没。1960年,为了保护努比亚遗址,UNESCO发起了所谓“史上最伟大的考古救援”,50多个国家对此次救援活动给予了财政、政治以及技术上的支持,上百个古迹被挖掘、记录,上千个文物被修复,一些重要的庙宇也被移到了更高的地方。联合国教科文组织的前总干事阿马杜-马赫塔尔·姆博(Amadou-Mahtar M'Bow) 说,“拯救努比亚古迹的国际运动......将成为我们有生之年由各国承担起对过去的共同责任,从而本着兄弟情谊的精神朝着未来迈进的少数重大尝试之一”。这次救援的成功成为联合国在1972年创建世界遗产大会(World Heritage Convention)的一大助力,而这个史无前例的世界遗产大会也启发了包括香港在内的许多城市来建立属于自己的遗产保护政策。
2. 殖民时期香港的第一个保护法例
二战结束的后30年里,香港先是经历了1940年左右的难民和移民热潮,这使其住房和就业极其紧张,1950年代早期,在美国主导的对中国全球贸易禁运中而不得不中断与中国大陆的转口业务,迫使香港将经济基础转向制造业以弥补经济损失。1960年代中期后的“文革”混乱也对香港造成影响,而香港自己又发生了经济危机和民事骚乱。
可想而知,自二战结束至1970年代初,遗产保护并不是香港政府的重心。当穆雷·麦理浩(Murray MacLehose)爵士于1971年就任第25届香港总督时,他通过引入社会服务和改善住房、教育、医疗和保健服务,以及鼓励文化和休闲活动,使香港回归了长期的社会安定。麦理浩还推出了培育香港文化特色的倡议,包括除英语外将中文作为官方语言以及引入保护香港文化遗产的立法。这种良好的政治条件有利于将建成遗产保护纳入殖民地的文化发展议程中。1976年也就是世界遗产大会成立的4年后,香港颁布了《古物及古迹条例》(Antiquities and Monuments Ordinance)。该法例是麦理浩爵士社会启蒙政策中的一环,它给予了香港政府合法保护且拥有这些历史遗产的权利。至今为止,《古物及古迹条例》依然是香港唯一的遗迹与文物保护法,同年成立的古物古迹办事处也依然是管理、执行古迹挖掘以及负责遗迹与文物保护法的主要政府机构。
但是,在香港《古物及古迹条例》颁布6年后,中国与英国开始商议香港99 年租约到期后的命运。彼时的香港享受着中国改革开放的红利,原有的制造类企业为了更低的劳动成本而转移内地,金融和服务型产业等取而代之。1984年,《中英联合声明》在北京签署,它代表中国将于1997年恢复其对香港的主权,也象征历时12年的香港过渡期的开始。英国实施了租约结束前在香港经济利益最大化的策略,这是香港在1980年代和1990年代地发展房地产市场特别活跃的主要原因。英国殖民政府限制了受《古物及古迹法例》保护的古迹数量,从1976到1997的近30年里,只有65处古迹获得了官方认证,其中大部分还是在市区由政府和机构所有的或是郊区被视为公共财产的建筑。众多在如今看来蕴含很大文化价值的建筑都被摧毁了,它们都位于面临着巨大重建压力的中环地区,比如维多利亚式的第一代香港会所、爱德华式的香港邮政总局、装饰风(Art Deco)的汇丰大楼。这些拆除几乎没有公众反对,反映出当时公众对遗产保护尚缺乏关注。
3. 回归后香港的第一个保护政策
1997年香港回归后,由于殖民政府20年猖獗的房地产开发导致建成环境质量下降,民众怨声载道。对于这个迫在眉睫的问题,香港特别行政区第一任行政长官董建华在1999年的施政报告中确定了城市保护议程,政府将审查现有的遗产政策和相关立法,以更好地保护历史建筑和古遗址。但该政策声明中的关键信息不是保护本身,而是把保护作为缓解城市更新项目对收回土地存有争议的手段,这会破坏已建立的社区。而真正的议程——重建的财务风险——载于这份施政报告的较早部分:“城市更新的艰巨任务...... 包括长期的土地征用过程和缺乏安置资源”。政府计划“成立市区重建局(URA),重建局将获得征用土地的赋权以进行重建”。然而不幸的是,香港市区重建局是一个自筹资金的公司(self-financing corporation) ,必须与私人开发商合作才可进行土地收储和建设,所有大众普遍认为市区重建局把开发商的利益置于社区利益之上。
(1) 利东街案例
当年香港政府对利东街的改造,就因为商业痕迹太重而沦为了“遗产保护派”与“再开发利益派”的“战场”。湾仔区的利东街,在20世纪50年代曾经小商铺林立,因其喜帖制作的名气而被大家称为“喜帖街”。但是URA的城市更新项目却变成了纯粹的商业开发,把“喜帖街”变成了高端购物中心和奢侈公寓楼,与民众想要保护古迹的愿望背道而驰。鉴于政府当时的作为越来越跟不上民众水涨船高的保护遗迹的期望了,利东街成为香港后殖民地时期保护活动家与重建利益者之间的第一个主要争议点。在公布这个项目计划的2002年到利东街被全部拆除的2007年间,民众为了推翻规划决定,组织了定期的街头抗议、一次绝食活动和一次请愿活动,利东街的改造也被当地报纸大肆报道和评论。
(2) 天星小轮码头和皇后码头案例
从2006年11月到2007年8月,公众对政府保护建成遗产缺乏关注的不满导致了第一次由遗产保护驱动的政治危机,即后来被称为的“天星码头事件”和“皇后码头事件”。在政府计划拆除因土地改造而变得不能使用的这两个1950年代的标志性码头后,民众的不满情绪达到了顶峰,甚至第一次出现了为遗产保护发声的大规模抗议活动,形成了防爆警察与民众对抗的场面。显然,遗产保护已不得不被整合进香港的城市可持续性发展中了。
两个码头暴力抗议的发生时间正好处于香港选举的关键时刻,当时的行政长官曾荫权正在为连任做准备。为了化解这场政治风波,曾荫权迎合民意,在2007年施政报告中宣布了全面的遗产保护政策。从这项政策宣布的时间安排来看,它背后的政治动机是显而易见的。这项政策试图采取双管齐下的方法,通过解决政府的内部作用和社区的外部期望,来满足公众对遗产保护的需求。
一方面,针对政府进行了行政结构的重组,2007 年成立的发展局(the Development Bureau)就此接替了原重建局的责任,作为政府主要负责建成遗产保护的部门。同时下设遗产办公室专员(Commissioner for Heritage’s Office),为民众参与古建筑保护提供了便利的联络点。
另一方面,针对社区推出了“通过伙伴关系振兴历史建筑” (Revitalizing Historic Buildings Through Partnership)的遗产保护政策,通常被成为“振兴计划”(Revitalization Scheme)。它让非政府组织也能申请对政府拥有的非法定历史保护建筑进行适应性再利用,以更好地服务大众。其中,如何使地区和邻里两个层面的“社区都能通过此项目获益”是评估这些提案的一大标准。而且与先前截然不同的是,这个遗产保护计划的申请者仅限于非营利性和非政府组织,并不接受任何土地开发商的申请。“关于通过伙伴关系计划振兴历史建筑的背景简介”的立法会文件,更清楚地解释了建成遗产保护政策实施当中的这一社会导向方法。
只有非政府组织和非营利组织参与振兴计划的社会企业(social enterprise) 方法,完全颠倒了以前将房地产开发商纳入保护项目的政策。社区导向型的遗产保护政策之所以可行,背后离不开政府对于保护项目的直接参与——为项目提供充足的政府资金,因而不依赖于市场驱动型经济中的私人资金。比如,历史建筑振兴计划就是由资金雄厚的基本工程储备基金(Capital Works Reserve Fund) 大力资助的,里面存有自1980 年来所有付给香港政府的土地溢价(land premium)资金。
不过,第三任行政长官梁振英的政治重心主要在于“发展经济、改善民生、解决住房和贫困问题”(香港特别行政区第四届就职典礼)。更加复杂的是,梁先生的任期受到后殖民时期香港最严重的政治危机的影响。2014年“雨伞运动”对市民的日常生活以及零售、服务产业的经营活动造成相当大的干扰。而这场危机是建立在另一场政治危机的基础之上的——被认为限制“2017 年为香港行政长官的选举提供普选权”这一已计划的(最终不成功的) 宪法改革,而产生了广泛敌对的反应。由于当局的时间和资源完全被这些危机所占据,政府给予遗产保护的财力和精力大不如前。
在行政长官梁政府执政期间,最重要的历史保护措施是2014年由政府的法定咨询组织(古物咨询委员会) 对2007年的遗产保护政策进行审查。尽管审查意见提出了多条建议,仅有一条被2015年的施政报告所吸收,即“我们会研究古物咨询委员会对建筑文物保护政策提出建议的落实情况,包括为建立文物保护基金作好准备”。然而,这样的倡议需要制定一个支持性的条例,但到目前为止这种情况并没有发生。鉴于该声明非承诺性的基调以及缺乏后续行动,在2017年梁政府任期结束后,新的建成遗产保护的筹资机构尚未实现。
4. 结论——未来保护政策中的社会因素是一个充满希望的方向
香港的建成环境保护政策受到经济和政治因素的强烈影响,政治中断了其有效实施的势头,经济则减弱了其重要性。鉴于此,香港的保护目的是什么?香港古迹和古物保护的未来到底在哪里?文章认为,香港必须继续从整体社区的角度出发,来考虑古迹和文物保护对社区和民众的价值和意义。但是仅仅依靠政府资金支持个别的保护项目还远远不够。香港需要的是一个民众参与度更高、社区导向型更强的保护措施,以及在城市发展框架中对古迹和文物保护的清晰定位。
早在2014年,香港民众对于当时古迹和古物保护政策的不满就体现了社会对民众参与的诉求,这点与UNESCO推出的“历史城市景观方法”中的观点不谋而合。不同于传统的政治经济考量,HUL方法将城市历史遗产保护的目标与社会和经济的发展目标相整合,把历史遗产视作社会、经济和文化的三重资产用于发展。HUL方法在如何定义和看待遗产上的整合性和扩展性,使其在香港具有应用的潜力,这给香港未来的古迹和古物保护提供了有希望的方向。正如前面的历史回顾所述,香港仍然赞同更传统的定义,即遗产是什么,什么是值得保护的。不仅如此,HUL方法认为城市并非一成不变的死物,而是由经济、社会以及文化这三个动态的领域所不停塑造出来的产物,一直在变化。HUL方法中所体现的弹性和包容性对香港应当有很强的吸引力。中国大陆两个历史悠久的大城市——杭州和上海,均已将HUL方法融合到了它们的城市发展模型当中。
一个令人鼓舞的迹象表明香港正在努力促进HUL方法的采用。2017年11月1日,UNESCO-曼谷宣布了2017年UNESCO亚太文化遗产保护奖的获奖者以及最高荣誉奖——卓越奖,颁发给了香港湾仔区的“蓝屋集群(Blue House Cluster) ”。这是一个采取了HUL方法的古迹保护案例,它处于香港的一个工人阶级社区中,由按照它们标志性涂色来命名的蓝屋(1920年代建成)、黄屋(1920年代建成) 和橙屋(1950年代建成) 三个时代的建筑组成。在香港大学建筑保护计划部的推动下,这个遗产保护项目采用了一个民众参与、自下而上的社会导向型遗产保护方法。这三幢建筑不仅被完好保存,还被灌注以新生,提供了经济适用房、社会企业店铺以及名为St. James Settlement的非政府组织办公点,这是为一个为社区服务并专注于社区导向计划的组织。UNESCO的评审委员会表示,蓝屋建筑群保护项目的倡导者是一群社会影响力不大的人,广泛包含了当地房客、社会工作者和遗产保护者们,正是通过他们的倡议,湾仔区才能顶住全球数一数二的房地产压力,保留住其最后一个工人阶级社区这个十分重要的历史遗产。评委会表示“对保护遗产根植于社会中最弱的部分的英雄本质印象深刻......”,这个案例为其他深陷困境的城市街区提供了鼓舞。
世界教科文组织建议实行HUL方法时,成员国及其相关的地方政府需要着重以下几点:
(1) 通过民众参与、咨询利益相关者这两种方法,来确定遗产的哪些价值是双方都认可的,而遗产的哪些特质又体现了这些价值。
(2) 当遗产的这些特质与社会经济考量相悖时,评估这些特质面对社会经济压力的脆弱性。
(3) 把城市遗产的价值及其抗压程度融合进一个更大的城市发展构架后,政府需要从中分辨出那些需要谨慎规划、设计和实施的历史遗产敏感地带。
(4) 优先考虑历史遗产的保护和发展。
(5) 政府应为各个遗产保护与发展项目建立相应的合作伙伴及地方管理的框架,同时也要建立一个可协调各方参与者不同活动的机制。
香港政府到底会不会采用HUL方法来改善它的遗产保护政策现在尚不清楚,但是从2007年至今的古迹和文物的保护进展看来,遗产保护的势头很难被打破。如今的香港行政长官林郑月娥,曾是遗迹保护政策的大力推动者,而联合国教科文组织的评奖标准也可能促进香港政府把决策重心从遗产保护中的政治经济考量转移到遗产保护的社会影响上。总体来说,香港的民众可以对遗产保护的未来可能抱有一个谨慎乐观的态度。
(供稿人:SichengZhou,刘冰)
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