提要
现代城市的建设是民族国家建设的依托。现代城市作为一种新的空间,与治权、治域、治理结构相关。“要建国先建市,要建市先建制”成为当时的普遍认识。“建市”是历经约开商埠和租界、自开商埠、城厢官治改革和地方自治变革后,国家政权对这一新类型空间的法定确认——它并非突然出现。它要将“市”——现代化的实践场所,现代性的孕育空间,从旧有的广大的小农社会中切割出来。中国现代城市的出现是中央政府的赋权,不是地方内生性发展的结构。赋权得到的权力的合法性,需要在一定的空间范围内实践。如何从肌理细密的、以小农生产为主的县的空间范围中切割出市的空间,是一个现代性的议题。近代中国建市过程中的省市县划界,是生产现代性的正式开始。
关键词
划界;近代城市;市建制;现代性
(全文刊登于《》2019年第1期)
近代化进程中具有现代意义的城市如何出现?建市过程中的“划界”是其中的关键性议题之一。现代城市的建设是民族国家建设的依托。现代城市作为一种新的空间,与治权、治域、治理结构相关。“要建国先建市,要建市先建制”成为民国时期社会精英的普遍认识。中国现代城市的出现是中央政府的赋权,不是地方内生性发展的结构(这与西方城市的出现有根本性区别)。赋权得到的权力的合法性,需要在一定的空间范围内实践。如何从肌理细密的、以小农生产为主的县的空间范围中切割出市的空间,是一个现代性的议题。不同层级权力之间博弈背后是对空间的争夺,对利益的切割。县所能够提供的田赋终于在激烈竞争中落败于城市所能够提供的各种商业财税。县支配性状况的快速衰退和城市作为一种新治理空间的快速浮现,镜像了农业中国向城市中国的变迁,也意味着越来越多人日常生活方式的转变。
清末新政以来的中国省市县划界(从泛义到具体),是空间切割的一种。它从大地景观中,从犬牙交错、细密无缝界临的县域空间中圈围和切割出市的范围,从旧有同质的空间中切割出另类的空间,不再服从于“天地君亲师”社会等级的空间,一种扶持商业化和急峻现代化的空间,在危机与竞争中托付着救亡希望的新空间,一种建设民族国家的实验空间。这是怎样的历史过程?这是仍然需要深究的历史过程。
1 新空间:从“商埠”到“市”
清朝的行政区划按照“行省——府(州)、县”设置。清末内地有十八行省,加东三省和新疆,共二十二行省。行省下设府(州)、县。各府(州) 根据地方“冲、繁、疲、难”不同状况辖有数县。数量众多的府(州) 治、县治所在地及其驿路关联构成清末空间格局的一种状态。各行省、各府、州、县的地方志提供从疆域、道里、山川、历史沿革到食货、学校、武备、甚至风俗等状况。设置城邑是治理地方的必要。“王者体国经野,爰有城邑。城邑定而公署列焉,所贵在正方位以辨疆界,详四至八到以知广袤,论形势险易以查要害”(王梦庚,清)。
另外一种状态是威廉·施坚雅的阐述。他认为在清帝国晚期,由于地理间隔和交通效率低下等原因,帝国可以划分为9个地文大区,每个地文大区里有各自的城市群体系,并不完全按照官方的“行省——府(州)、县”设置。借用克里斯泰勒的中心地理论及其对中心地的分类,他提出1893年的中国(不包括满洲和台湾),按照行政地位和经济层级中级别划分中心地,有城市958个(高级治所232个,低级治所595个,非行政中心131个),中心市镇2 319 个以及中间市镇和标准市镇35 723个(施坚雅,2002)。也就是说,施坚雅将地方地理状况、行政设置等级(不同等级的治所) 与人口数据结合起来,来阐述彼时清帝国的区域和城镇空间结构,提供了不同与“行省——府(州)、县”架构的解释。
清末约开商埠(图1) 开始改变原有空间格局,尽管在多大程度上约开商埠改变了清末中国的经济格局仍然是争论的议题。约开商埠最主要意味着什么?它是两种不同生产力、生产关系、不同价值观念、不同制度社会的激烈碰撞和冲突之处。经由条约约定,允许自由进口西方商品、出口本地的商品(大多是如猪鬃、桐油等原材料)。西方商品不仅仅是一种物,它是尖锐的利器,是一整套西方生产力、生产关系的表征。出口本地商品的过程,加速将只有使用价值的物品转换为商品,促使本地改变旧有的生产力和生产关系。
图1 通商口岸体系发展
约开商埠是一种“划界”。它经由大清帝国与西方诸列强间的“条约”——一种法律上的认定,划定可以自由进出口贸易的地方(从旧有领域中圈划出特定的区域,一种模糊的空间划界),租用土地(清晰的空间划界),用于殖民、建造生产、生活房屋(蕴含着价值观念、知识、技术、组织管理制度到日常生活方式的差异)。商埠租界还拥有领事裁判权和行政自治权(作为一种新空间与旧空间之间的法权差异)。
戊戌变法之后,清廷出于事权和利权的考虑,鼓励自开商埠。一方面商埠带来可观的关税。“中国自通商以来,关税逐渐加增,近年增至二千余万,京协各项多半取给于此,惟是筹办洋款等项,支用愈繁……计惟添设通商口岸,藉裨饷源(朱寿朋,1958)。”另一方面自开商埠可保有事权。“欧洲通例,凡通商口岸,各国均不得侵占,现当海禁洞开,强邻环伺,欲图商务流通,隐杜觊觎,惟有广开口岸一法。……沿江沿海各将军督抚迅就各省地方悉心筹度,如有形式扼要,商贾辐辏之区,可以推广口岸展拓商埠者,即行咨商总理衙门,惟须详定节目,不准划作租界,以均利益以保事权”(朱寿朋,1958)。
自开商埠通常在老城外另辟新区,并和新的重要交通工具铁路连接起来,如济南商埠(图2)。这成为中国城市自发近现代化的一个基本模型:在老区外另辟新区;最初的变革是从空间增量开始,不是从存量里产生。在划定的新区中,应用西方的(规划与建筑)知识、技术、观念、组织管理方式来生产新的空间类型。这是典型的“移植”模式。商埠的规划与建筑营造上,早期因西式知识与技术供给的稀缺,只能雇佣西方从业者。20世纪初开始派遣留学生,以“移植”知识与技术。“两江督宪以近来推行新政,形式与精神二者不可缺一。故于营缮工程之事颇为注重,惟中国建筑之学问向不讲求,遇有重大工程不能不聘用洋工洋匠,甚非持久之计。先特饬令学务处遴选素优东文、算学之学生十名,资遣出洋,前往日本专习工科内建筑学一门,以备将来应用”。另外,因办理经费的奇缺,从改性、改良后的土地中获得财政收入,一开始就是办法。早在光绪二十年(1894 年),张之洞就提出,“又思有一策,将来可以筹款若干。岳州将来开埠之处,此时地价不甚昂,若饬岳州府迅速将可开埠之北仓一带地方,广为圈出,北仓沿江地虽不广,后系小阜民田,似均可用。出示严禁民间买卖,不许税契,俟勘定通商场后,由官筹款,将地全行以行平价购买,将来商务兴盛,地价腾踊,自能获利。此上海所谓买地皮也。即使无厚利,亦可将砌剥岸筑马路一切工程费用,摊入地价,转售商人”(张之洞,1970)。
图2 作为启动城市近现代化的双元模式:济南城与自开商埠
自开商埠与约开商埠之间的异同,还需要进一步研究。约开商埠有三层关系和内容在其中。第一是国家(王朝) 之间的法律约定作为前提保证(作为一种国家信用);二是租界内的治外法权和独立的行政管理权;三是租界是西方的生产力和生产关系实践的空间。各地自开商埠在多大程度上有“自治权”(包括制定法规、行政权、人事权、财权等)十分需要深化研究。自开商埠能够获得的权力,是一种与旧有空间之间的差异性;恰恰是同质性中的差异性决定了商埠的稀缺性,决定了商埠在广大空间的价值。从多个案例上看,自开商埠更多是移植西方生产力的空间;由于信用的相对缺失(信用意味着确定性和风险的减少),自开商埠往往不容易获得持续的资本投入。另一方面,商埠是商务之地,商品销售之地。没有产业的持续生产也就没有商品,就成为“无源之水”。因此,作为新政的重臣张之洞曾经就自开商埠提出异议。“日前政府会议振兴商务一事。拟通饬各省督抚详细查明各市镇多开辟商埠,以扩商业而广利权。惟张相国不以为然。大旨谓振兴商务,须先认真讲求实业,改良工艺,发挥国内实力,方可挽回利权。若富源为开,遂行多开商埠,诚恐利少害多。并有少开一口岸即少一番交涉。迟开一口,即保一处财源等语”。
自开商埠是事权和利权的考虑,仅在有限的几个地方办理。如何激发内部的活力,赋权地方是清末新政的重要内容之一。钱穆曾经谈到,“中国政治上的中央集权,地方没落,已经有它显着的历史趋势,而且为期不短……地方政治也一天天没有起色,全部政治归属到中央……如何使国家统一而不要太偏于中央集权,能多注意地方政治的改进,这是我们值得努力之第一事”(钱穆,2001)。清光绪三十二年(1906年),翰林吴士鉴呈请试行地方分治的第一个理由就是国家财政,认为“国非财不立,财非民不生……而中国地方财政,夙由守令兼管,催科只外别无作用……东西各国司理财者,于民生之舒蹙,地利之肥瘠,物产之丰绌,贸易制造之进退衰旺,无不通筹并计……中国大患在贫,兹事宜仿效,然非一牧令所能胜任。此财政之宜分治者一也”(故宫博物院明清档案部,1979)。
光绪三十四年(1908 年) 七月,民政部拟定的《城镇乡地方自治章程》(以下称《章程》) 获通过,光绪三十四年十二月二十七日颁布,“至辛亥时,该章程已在多处实施”(钱端升,2011)。允许和督促地方自治,是中央集权分权的表现,也是中央集权变革和转型的一种特征。《章程》提出地方自治,“专办地方公益事宜,辅佐官治为主”、“府厅州县治城厢地方为城”、“城镇乡之区域,各以本地方固有之境界为准”。其中解释,“若境界不明,或必须另行析并者,由该管地方官详确分划,申请本省督抚核定。嗣后城镇乡区域如有应行变更或彼此争议之处,由各该城镇乡议事会拟具草案,移交府厅州县议事会议决之”。彼时有人解释,自治有多种含义;英国的自治包含有立法、司法和行政权;而德日的自治更多指自治团体有行政权而无其他权力(莫鸿秋,1909)。《章程》赋予城、镇、乡有限行政权,目的在于“辅佐官治”。中央权力在地方公共服务的退出(或者说无力举办),损害了其权力的合法性和正当性。地方选举产生的议事会、董事会,主持地方的学务、卫生、道路工程、农工商无、善举和公共营业(电车、电灯、自来水等),浮现了近代中国市政机构的雏形。实践过程中,因两者权力边界的模糊,地方自治机构与地方官府之间的事权冲突是必然状况。民国三年(1914年) 袁世凯下令各省停办自治。“自治与官治”的相互关系和变化成为近代市政发展过程中的一个核心问题。
新社会状况促使府、州、县治地方的官治变革,其中典型和最有示范意义的属内务总长朱启钤督办、促办的京师市政。(杨宇振,2007) 《京都市政公所暂行编制》规定,京师全市市政由内务总长兼督办、设置处理财务、交通与产业、计划与设计以及监督工程等四科,以及其他专列的机构等(钱能训,1918)。京都市政公所(图3) 成为北洋政府时期各地治所举办市政的样本。如1917年湖南省会警察厅、长沙县知事呈请设立市政公所,“仿照京兆办法,设立市政公所。凡关于市政应兴应革事宜,由我省长为之督办,以期统一事权,委任关系市政各长官,为之协理”。呈文中还谈到,“查欧美都会自治机关,于市长之外,复有市会,并拟略师其意,组织市政评议会,召集本地绅耆及工商资本之家参与会议,以期情意融洽,不致隔阂”。另外,孙科在回顾广州市政时,曾经谈到:“至民国八年,广州正式成立市政公所,其组织系仿北京市政公所的办法,及其简单,责任范围,仅只拆城与修路”(孙科,1924)。
自开商埠与“府厅州县治城厢地方”的城、与官治之城之间是什么关系?如前之问,商埠是否是具有一定“自治”属性机构?商埠的管理机构是地方商民自发的组织,还是官员的派理?各地约开、自开商埠与城之间的关系有着何种地区性差异?目前相关研究总体上不很清楚。1908 年,有人谈及商埠自治,讲广东商业繁盛,商人众多,但并没有“完全商埠之组织”。作者提出,商埠应自治,由埠内商民选举和公举,成立商会组织以协调关系,兴利除弊等;设立巡捕房、清净局、消防会、立学堂等。但这只是想法和愿望,更多的商埠是“官督民办”,主理商埠官员头衔为“商埠督办”,如1921 年张謇即由民国总统徐世昌任命为“吴淞商埠督办”、1921年杨森由四川省长刘湘任命为“重庆商埠督办”。《吴淞商埠局组织规程》中规定,吴淞督办由总统任命,设坐办、秘书处、总务、会计、建筑、交涉四科等等。这是由上而下的官员任命模式。
约开商埠(租界区)、自开商埠和城镇乡(官治改革与有限自治)共同构成晚清到民国初年中国空间中主要的早期现代化区域。在开埠地区,往往形成空间的“双元双叠”结构。府治、州治或县治的城厢地方与约开(租界) 或者自开商埠形成空间上的“双元”结构;1908年后,府治、州治或县治的城厢地方成为自治地(尽管这一过程曲折变化),其空间范围内有着“官治与自治”的“双叠”结构。它们共同构成中国现代城市出现前的、复杂的又是基本的背景。
图3 上海特别市区域图(1927)
约开商埠(租界区)、自开商埠划定的空间范围通常都不大,也远离城厢。对于农地、甚至是荒地的租用或购买,直接面对土地所有者(或官地或私有地),交易虽有地方官员协调和中介,在很大程度上仍然是市场行为。城镇乡地方自治和官治,在旧有的城厢、“固有之境界”区域,不存在激烈的划界冲突问题。自治和官治,是空间中治理方式的变革,不是空间范围的划分。1920年代以后,随着市作为一种新空间的浮现,随着市的建制,市的空间要从县的治域中切割划离出来,省市县划界的矛盾激烈汹涌,从1920年代一直持续到1940年代末期;历史过程中,划界矛盾随着城乡关系变化而转移和改变,深有意涵。
2 省市县划界及其冲突
1921 年在广东省总司令兼省长陈炯明的支持下,孙科拟定的《广州市暂行条例》虽有争议,但在2 月15 日获得通过。《条例》第一条提出,市行政区域为“广州市全部区域”,是十分模糊的表述。它提出由市区测量委员会测量,委员会则由省长组织。广州市区域划定的问题,不是测量的具体技术问题,是充满利益冲突的省市县行政区域调整的重大问题。孙科作为广州市市长,有权处理市内部事务,却并不能划定区域,只好把这一问题推给省长。《条例》第一章关于“市行政区域”总共三条内容中,行政区域划定、扩张由省长决定,管辖直接归省政府,“广州市为地方行政区域,直接隶属于省政府,不入县行政范围”。钱端升说,“市之脱隶于县,要自此始”(钱端升,2011)。广州市的划界是近代中国建市的一个典例,体现出在一个中央集权的国家中,新空间的生产不能在同级行政体系中内生性的产生,必须由上一级的机构的强势赋权。
也就说,1921 年的广州市被省政府赋权,从县的行政区域中切割和剥离出来。广州原为广东省府所在地。1913 年北洋政府颁布《画一现行各省地方行政官厅组织令》后废除府级设置。广州是省治和府治的所在地,却是番禺县和南海县的管辖地。根据广州市工务局1923 年编制的《广州市区域图》,内有“广州市权宜区域”与“广州市拟定区域”两个范围。权益区域基本在现有建成区的范围,拟定区域则大大超越了建成区,包括了河南地区和城北风景区,囊括进相当部分番禺和南海县的用地。广州市的明智之处在于将划界分为“权宜”与“拟定”两种。“权益区域”是当下市政府治理能力(也包括收税的能力)能够顾及到的范围;“拟定区域”是对未来发展的可能预判。它把当下的矛盾转换为未来的矛盾,历史过程中虽与两县有冲突,但并不如其他一些省市划界激烈。1927年上海、南京建特别市;1928 年国民政府颁布《市组织法》、《特别市组织法》(1930 年修订),各地纷纷建市,如北平、天津、成都、重庆等。省市县划成了一个棘手的问题。因为出现的各种激烈冲突,1930 年国民政府内政部颁布《省市勘界条例》,但省市县划界本质不是一个技术问题。
1927年7月7日上海设特别市后,有人谈到上海的市政过程和区域范围,“历来政府之于上海,凡设官定制,多殊异于其他县治或商埠。然以行政官为上海市之最高长官,则自此始”,“外人方面,屡有‘大上海’之拟议,盖以租界为中枢,挈领附近城镇。此其别有怀抱,昭然若揭。而国人方面,亦有以为上、宝毗连,淞沪一体,宜作绝大规划,以包举租界,亦所谓大上海也”(颂华,1927)。
上海特别市暂行条例规定,“一其行政区域直隶中央二不入省县行政范围,二其行政区域得因租界收回或时势需要而更变之”。1921 年的广州市,是直隶省政府,不入县行政范围。1927 年的上海特别市、南京特别市,是直隶中央政府,不入省县行政范围。这是用上一层的权力,赋予地方一定范围内特定权力,使之从旧有的社会法权脉络中切割和脱离出来。地方权力的差异(市与县之间的差异),是上一层威权的意图(在军事力量压制下)——赋权“市”是为了达到某些目的(随历史过程变化)。清末自开商埠为了争夺事权和利权(关税);城镇乡地方自治是为了激发地方民众力量,“辅助官治”——在相当程度上促进了彼时社会上层人士的参政议政,促成了民国初年社会的各种思想激荡,成为今天重要的文化和政治遗产;清末官治的自身改革(新政)是应对危机的自身调节,是促进现代化的过程。这一过程并没有随着1912年清朝的退位而消失。以京都市政公所为代表,各地设立专职市政机构,即是一明证。1927年7月7日上海设特别市后,7月8日即发训令,“上海市政公所所管各项市政事宜,应归本市政府各局分别接办……派员前往该公所接收”(上海特别市市政府,1927)。
空间中有各种复杂关系,新旧空间的交替旧有各种问题,省市县的划界就有各种纠缠。1927 年上海土地局呈文市长,谈到划定空间与行使权限的问题,映射出在权力机构转换特定时刻的一些普遍问题。呈文中谈到土地局成立数月工作停滞,原因在于“区域未定,权限未清……惟区域一日不定,则一切事业无从进行。权限一日不分,则虽欲进行而无可着手。本市区域原以淞沪旧有区域为范围,而上海人民多持淞沪警察区域之议,每遇发生事件,辄为市县争执之媒。欲事处理,则区域未经划定,一句无从欲事……上海境内土地管理机关如上海县政府,如会丈局,各本其向来之历史行使职权,一切簿册图籍,无不在彼。册书公役,无不在彼。土地局为新设机关,于此既未能设备,而人民心里对于旧有官厅信仰已深,欲转移其观念,非一其视听不可……区域与权限实为先决问题”。
在省市县划界方面,上海“市政府成立以后,因区域划分关系,省方以为事务上互相牵连,不易立时划分,须派员相差,方可斟办,迟延数月,乃于一七年三月,由国府召集省市两方长官在京举行审查会议,决议省市区域及行政税收等项分割办法”。图3是1927年圈划的上海特别市区域图,但这只是停留在图纸上的范围。
南京建市后,治理区域是首当其冲的问题之一。“其区域暂以南京城厢内外及浦口之原有区域为特别市行政范围(图4)。嗣因省方及各地方团体反对激烈,由省方两方派员举行联系会议,解决种种纠纷,并经中央政治会议之决议,遂改定市区以南京城厢内外原有区域及八卦洲为南京特别市行政范围。浦口仍归省属,当于十六年十月修正条例公布。于是市政府不肯放弃八卦洲,与省政府力争浦口为省有,并各法团反对江宁县改归市辖”。又有谈到具体事宜,1929年省市县代表到内政部会商,“当时市方代表,以‘国都设计技术专员办事处所拟《国都区域计划图》,既经奉令作为参考,自当照办,惟乃须遵照国府第一二七号令,所定范围办理’。代表等则以‘市县利弊,均须顾及;并衡度市府财力,乃主张分期进行,逐渐推广区域,现在拟请双方本此原则,绘具草图后,再行讨论’……代表等以事关本省税收,及江宁县之生存,不同忽视”(江苏省政府,1929)。
图4 国都界线图
1928年天津设为特别市,1930—1935年间改为河北省省辖市。行政等级的变化带来划界的变数。“津市县划界一案,于民国十九年以前,因天津市府要求区域过大,人民反对激烈,以至无形停顿。自十九年十月以后,市府改隶省辖,民政厅一再提议划分,当时或以军事无瑕顾及,或以办法不妥,迄无结果……查此案久悬不决,于地方政务进行,诸多窒碍。而自治推进更感困难,自非从速划分,无以清权限而弭纠纷。”“此案办理以来,地方证据迭便,中央法制屡更,始以废县,致起省市之争,继因扩区,复滋民众之议,遂使枝节横生,波澜再起”(陈玉琳,1934)。
1928 年北平设为特别市,和天津一样,存在与河北省的划界问题。“本市区域与河北省划区为题,最近由双方派员协商,关于市区范围扩大与缩小,双方均据理主张,讨论甚久,并无结果”。1934 年,有人谈河北省与北平市的划界。“冀平又起划界之争,双方唇枪舌剑,大有誓死力争,非达到目的地不止之慨……北平辖区,已在三千方里以上……主拓界,将市区扩大至一万平方里……于冀平省市政府各诉曲直外,民众方面,亦各奔走呼号,互有主张。大兴苑平两县代表且幞被来京,分赴各机关请愿,以市民与农民生活,风俗习惯不同,不能受同一政令治理,及农民负有市民之负担,不能得到市民之享受等为理由,请毋将该两县划入市区”。图5是1929年北平圈划定区域图,可见其范围的广大。图6是其“暂定的区域图”,包括了西边的香山风景区。
图5 北平特别市区域略图
图6 北平特别市暂定区域图
广州市、上海市、南京市、天津市、北平市、重庆市、成都市等的划界,从1920 年代中后期开始一直到1935 年左右才大致落定,因日本侵略和战事而停顿下来,但并不停止(表1)。1937 年底国民政府内迁重庆,1938年底改重庆为行政院直属市。重庆原为四川省省辖市,1929 年建市后与巴县、江北县的划界,如其他各省市县划界一般,矛盾重重,纠缠不清,直到1935年才基本落实。但1938年底行政等级的提升,使得国民政府直接管制下的重庆市与四川省、巴县、江北县的划界再次进入重新的核议状态(1940 年升格为陪都,为重庆市与江巴两县的划界增加了筹码)。国民政府行政院管辖下的重庆市很显然不满足也不满意于之前的划界,大大扩展了市的区域,重新划定的市界,引起了巴县、江北县的高度不满,引发了地方社会的暴动和血的冲突。到了1941 年重庆市与两县的划界才大致落定,但除了土地,原来旧城厢中的各种“官产”(如学校、庙宇、监狱等),如何划分,如何交接仍然是十分具体的问题。
战后进入建设时期,广州市、上海市、南京市、天津市、北平市等立刻又面临省市县划界,行政区域与权限之间的问题,再次进入到一个省市县划界矛盾激化,必须呈请最高权力机构裁定的状态。1947年有报道,“江苏与上海市划界问题,久延未决……内政部将双方所陈各见,呈请蒋主席作最后核定”。与20年前不同的状况是,都市作为国家现代化的空间,已经在社会生活中得到较普遍认可。1946年,赵祖康在《从都市计划观点论上海市之划界》中提出省市划界的三个原则。第一,应以从整个国家政治经济文化交通的利害为衡断前提;第二,应以市为中心,而以邻接县乡为其辅佐,共图发展为目标;第三,应注意无伤于省之政治经济文化交通之将来的地位。他提出,“近代都市之建立,可视为国家或政治文化经济交通之焦点,都市繁荣,得到合理之发展,则国家或世界蒙受其福利,此理至明,无庸详论”(赵祖康,1946)。1947 年邱致中发表文章《建国必先建市论》,认为“落伍的农业国,如欲一跃而跻于列强国际队伍里建设成一个现代化的国家,那么,非先建设全国的都市,领导着农村一齐建设,决难达到这种任务的……因之要先建都市,而近代政治才能由各级政府,以都市功能发挥,而成民权活用,地方自治、民生富裕、社会康乐的民主政治……苟欲富强,康乐,自非发展工商业不可,而工商业的建设,又非先建全国都市为其基地不可”(邱致中,1947)。
虽然历经战争的动乱,到了1940年代中后期,各地都市已经有较大发展。比较有趣的是,1927 年建市之初,出现江宁县民众情绪激昂地反对划入南京市,上海县、宝山县民众激烈反对划入上海市的状况,这种状况也还在其他各市县中出现。到了战后再次省市县划界时,却出现了如“呼声:省市划界声中纠纷不决之诸翟镇:全镇争划上海市坚持到底!居民反对嘉定县永不合作”(羲庐,1948) 的状况。一些地方要求划入都市,而不是留在县里。这样翻转的历史现象和过程映射了国家的现代化进程。
3 空间与现代性的生产
陆丹林编撰的《市政全书》在1928年出版,内页中赫然印着“打倒旧城郭,建设新都市”。在民国时期,这一代表着“进步”的口号和信念(也是一种激进的口号),从1920 年代初经历抗日战争到1940年代中后期,成为普遍的观念——至少在相当数量社会精英中。旧城郭和新都市是两种不同状态的空间。旧城郭不会一下子消失,它如何退场和被“打倒”、新都市不会如愿望一样即刻就出现,如何建设起来是值得批判性追问的历史问题。
1930 年代开始,随着各地“都市进步,农村破产”,农村的哀鸿遍野,对于农村、都市的建设应该走怎么样道路成为激烈辩论的话题(杨宇振,2015)。以吴景超、陈序经、千家驹等为代表,质疑之前梁漱溟、晏阳初等的乡村建设工作,认为只有建设都市才能救济、发展乡村。陈序经认为,必须通过工业的发展,吸纳农村大量剩余的劳动力;通过工业的发展,促进农业技术和农机化程度的提高。他认为,应选择近郊农村进行试验,利用交通便利和环境相对安宁的条件,把都市的人才、知识、资本等与农村的变革结合起来才能够有所成效(陈序经,1943);吴景超认为,兴办工业、发展交通和扩充金融是发展都市三种重要的事业,通过兴办工业可以吸纳农村的剩余劳动力,改善破产农民的生活;通过发展交通可以减少城乡间物质交换的成本,使得农产品更便利地转换商品;而扩充金融,可以使得城乡间的资本流动起来,使得农村中搁置的资本流动起来,也减少高利贷者的剥削(吴景超,1934)。
都市与乡村发展路径激烈争论的背后是对于彼时中国社会问题的认识。都市和乡村是两种不同类型的空间。农村空间广大、人口众多、历史悠久,是传统文化的载体、传统生产力与生产关系历久协调之处所,也是一种存量型的空间。清末以来的都市(更准确说是都市型空间),是增量型空间,是新的(西方的)生产力、生产关系移植和试验的空间。是存量改革还是增量变革才是治理的有效路径?增量变革一开始并不触及大多数人的利益,不影响既有的生产关系和生产力,仅需要的有限空间不占据存量的主要空间,亦就不引起激烈的冲突。在一个竞争的世界中,增量变革由于其生产效率(背后是更高的生产力,交易成本更低的生产关系等),它逐渐由“边缘”的状态影响“中心”,促发存量的内在变革。各种社会矛盾就在存量与增量空间之间的竞争和冲突中酝酿和爆发。然而从历史过程中看,真正有效的变革、也是危险的变革仍然在占有支配性比重的、具有复杂关系的存量空间中,不在相对纯粹的增量变革里。
近代中国建市的划界,是存量空间与增量空间之间的划界。“新市作为一种新空间,并不受县民的欢迎。现代市政建设必须从地方汲取剩余,县不情愿轻易丢失收益肥厚的地段,市的‘纸醉金迷、霓虹闪烁’往往意味着道德的败落,市的混乱的各色人员流动潜藏着危险与不确定性。1920 年代初,许多地方的商埠、市政厅行政的范围小,或者只是在旧有的城郭范围及其周边,或者是城郭外交通便利的一小块地段,因此不引起大的社会冲突。1927 年后各地普遍设市,立刻出现市的‘治域’问题,出现与省之间的空间划界(特别市),与县之间的空间划界(普通市) 问题。……这是新、旧空间博弈过程的一种;也可以从这一过程中看到,在现代换过程中新市的兴起和作为前工业社会基本治理单元的县的黯淡”(杨宇振,2018)。
从1843 年开始的一百多年间,从“商埠”到“市”,从建市中省市县划界的历史过程,可以观察到三个空间变迁的阶段和多层交叠的脉络。第一个阶段是第一次鸦片战争到19 世纪末。这是一个约开商埠和租界建设的主要时期。租界作为一种区别于小农社会的异质空间,经由条约约定(也是一种强信用保证)、空间划界、自治组织与管理、市政建设等在小农社会的地景中强迫性插入了移植来的西方现代景观。它与小农社会景观形成尖锐鲜明的对比,成为可以经验、感知对比的对象。约开商埠和租界数量有限,但处于各个地区的枢纽地带,“冲、繁”之处,往往是施坚雅提出的高等级中心地所在。约开商埠加速了腹地的商品流通(进口与出口),关税快速增长,在国家(王朝)总财政收入比重中开始呈现支配性状况。租界的异质景观(西式景观+现代景观)、关税的增长促使各地自开商埠。从19世纪中期拒绝商埠,到20世纪初自开商埠,是观念上的重大改变,也是现代性的初萌。
19 世纪末(以1898年吴淞自开商埠为标志) 到1920 年代各地自开商埠,是典型的增量变革。商埠在空间上让开老城另辟新地,如吴淞与上海城厢、浦口与南京城厢、济南商埠与济南城厢、郑州商埠与郑县城厢等。各地商埠的管理机制不同,但官督商办是普遍模式。各地方官僚是自开商埠管理与建设的主导者。如前所述,办理自开商埠的目的是为了与列强争夺事权与利权,但由于管理机制的纠葛(权限不清)、政府的弱信用,往往导致自开商埠的经营不善,只有少数商埠获得较大发展。
这一时期和自开商埠并行的变革是存量空间中的改革。光绪三十一年(1905 年) 清国全面启动新政,预备立宪。朝廷设立巡警部,从京师到各主要府治,设置和办理巡警,是各城厢办理市政的开端。光绪三十二年(1906 年),改巡警部为民政部,将原巡警部相关职能并入民政部。京师设置内外城巡警总厅,专事市政。民国3年(1914年),时任内务总长的朱启钤督办京师市政,开启新一轮的变革。设置巡警、清道夫等、铺设铁路、安置电灯、电话,特别是拆除旧有城墙,用其基址与材料来建设新道路,是彼时各地市政公所(市政厅)普遍的做法,不同的只是规模和效能差别(各地办理市政的经费奇缺,除了少量来自上级的拨付,大量的财政收入来自附加税,办理一种类型的事业,往往就增收一种或几种附加税,大大加重了地方民众的负担。这也是早期省市县划界时,县民不愿意划为市民的重要原因)。这一时期启动的还有城镇乡地方自治。清末新政是全方位的改革。官制和官治的变革是事情发展的一端;另外的一端,是赋权地方,促进地方的自治,以“辅助官治”。依照《城镇乡地方自治章程》,各地逐渐设立议事会和董事会;在省城成立咨议局,在京城成立资政院。官治和自治的变革,是存量空间在外部竞争和压力下主动改革的结果。
1927 年以前,租界、自开商埠是在外部竞争和压力下的新空间增量;各府州县治的官治和自治变革,是存量空间中的改革——如前所述,有事权的划分冲突,却少有治域的争纷。自开商埠是“官督商办”,它一开始的办理经费通常来自上一级政府十分有限的划拨。在大多数情况下,作为新区的自开商埠,其行政管理或者不脱旧有府、州、县的行政体系(也就不存在治域的划界问题),或者由上一级,甚至直接是总统的强势赋权(如吴淞商埠)。彼时自开商埠占地有限,对辖域广阔的旧治区不构成威胁,加上商埠在办理初期,其有限的财政收入(往往还需补贴)未引起各方争夺。约开商埠和租界、自开商埠以及城厢中的官治和自治构成1928 年以后普遍设市前的基本状况(表1)。从1843 年颁布《中英五口通商章程》开始到1928 年颁布《市组织法》的85年间,清末民初的中国空间中出现了现代的生产力和生产关系、现代的城镇景观和生活方式、现代的政治制度、知识、技术、管理机构(尽管十分有限)——它们共同构成一种初萌的现代性。它们发生在约开商埠、租界、自开商埠和力图变革的城厢空间中,它们不在广袤的乡村。
“建市”是经历85年后,途历约开商埠和租界、自开商埠、城厢官治改革和地方自治变革后,国家政权对这一新类型空间的法定确认——它并非突然出现。它要将“市”——现代化的实践场所,现代性的孕育空间,从旧有的广大的小农社会中切割出来。它加速改变了古典中国城乡一治的结构,牟复礼认为的城乡连续统一体的状况(牟复礼,2002)。它急切赋权都市,希望经由都市的现代化而建设一个强大的民族国家。在这一过程中,旧有的“城乡连续统一体”断裂了,崩溃了,新的“城乡连续统一体”并没有建立,都市和腹地农村地区间的现代经济网络没有形成。“都市进步,农村破产”是1920—1930 年代的普遍状况。如张之洞对于自开商埠的意见,“大旨谓振兴商务,须先认真讲求实业”,都市没有坚实、强大的实业发展(吴景超(1934) 指出的工业、金融和交通的发展),就没有足够能力吸纳农村劳动力。加上军阀混战、抗日战争等对于农村剩余与劳动力的高强度提取,民国政府失去相当部分的权力合法性。战后都市金融极度紊乱、物价严重通货膨胀,各级官僚腐败,又使国民政府丧失很大一部分它在都市空间中本有的权力合法性。以都市空间为依托的急峻现代化,在20世纪上半叶动荡的一战与二战的国际格局中,使得国民政府失去了它的合法治权和正当性,而不是相反。
建市过程中省市县划界的历史,是划界空间以生产现代性的过程,其历史路径有清晰脉络:
(1) 新空间生产的主要压力来自外界不产生自内部。国际格局变化,西方诸列强的军事、商业以及文明带来对清王朝的严峻挑战。对于省县而言,国家变革是其外部性的要素,如清末新政改革官制、推进城镇乡地方自治,民国1928年颁布《市组织法》等——尽管在1920年代提倡“联省自治”时,部分省有制定“省宪”之议。新空间的生产是应对外部压力带来内部危机的策略,不是内生发展的结果。新空间——新市的产生是赋权的结果。
(2) 从特殊的局部赋权到广泛的制度赋权。自开商埠由总统、或者各督抚直接强势赋权,是典型的个案赋权,局部赋权模式。1928年颁布《市组织法》,则是制度赋权,通过对存量空间中的某些空间给予特别的制度赋权,因此而具有广泛的影响。历史过程中,作为一种增量变革,特殊的局部赋权空间是启动改革的方式,却不能结构性改变存量空间中的复杂关系。制度赋权才能推进广泛的变革。
(3) 省市县划界中市的产生,既是存量空间的变革,也是生产新空间方式的重大变革。这种新空间不是自开商埠的物理空间增量,是物理空间范围不变情况下制度赋权后的空间增量。它并不自1928年的《市组织法》、1921年的《广州市暂行条例》开始。它始于1908 年底通过的《城镇乡地方自治章程》。经由对一定空间范围的制度赋权,它改变着空间中的社群关系、组织结构关系,孵化新的社会关系和生产关系。它是一种制度增量型带来的空间改性和增量。
(4) 新空间中一开始就有两种社会治理模式之争。《城镇乡地方自治章程》提倡地方自治,地方精英经由地方自治获得了涉政的途径和通道。官治同时也在革新,官制改革、办理市政等是官府面对危机时的应对。上层的改革与基层社会的变革共同构成清末民初的普遍状况。尽管经由十来年不很成功的实验,“地方自治”却已经成为民初社会精英的普遍意识,1921年孙科拟定的《广州市暂行条例》被广东省议会批评缺乏自治精神即是一例。彼时孙科的办法是一种权宜之计。1928 年颁布的《市组织法》中市长产生的方式沿袭孙科的办法,由上级指定而非地方选举,同样被广泛批评缺乏自治精神,是“官办市政”。这一争论并未随着国民政府的强势而停止。1941 年国民政府内政部提出“改订市组织法以利自治之推行案”。重庆市市长提出“拟请中央从速颁布市自治组织法规及各项有关重要法规俾资依据而完成市自治案”。1943 年修订《市组织法》,仍然引起广泛争议,其核心之一仍然在于“官治”与“自治”之争——民众有权,政府有能是孙中山的治国理想。
(5) 土地的财政收入是生产新空间的基本财政来源。无论是自开商埠还是官办市政(经由清末到民国),都需要投入大量资金。在内外交困的情况下,官拨经费十分有限,因此早在自开商埠开办之初,张之洞已经提出“广为圈出”和平价购买农民土地,经由商埠建设,“地价腾踊,自能获利”。经由土地改性和改良,进而销售商业用地获得利润以进一步扩大经营,是彼时自开商埠的普遍做法。官办市政和办理自治都是从地方抽税。官办市政抽取的是正税(如房捐等),办理自治抽取的是附加税(常常引起民怨,其稅基不仅在于城厢范围,往往包括周边农村),但都捉襟见肘。抽取的正税在彼时很大一部分填充了军费。以1927—1935年潘文华任重庆商埠督办、重庆市市长时期为例,除了各种附加税外,通远门外新开发土地的收入是其政府的重要财政来源。土地的财政收入成为1930年代省市县划界冲突的一个重要原因。
尼科斯·波朗查斯曾经谈到,“社会形态本身构成一个复杂的统一体,其中各种生产方式里面有一种占居统治地位。这就是说,一种社会形态是某一种特定生产方式在历史条件下决定的。……在一个社会形态里一种生产方式支配其余各种方式,其结果是这种生产的模式反应到整个社会形态中。”(尼科斯·波朗查斯,1982) 近代中国城市不是占统治地位的西方现代生产方式(资本主义生产方式) 反应到城市空间的状况——这是西方现代城市的内生性发展状况。初生的民族国家(本底上还是小农国家)迫切需要现代化。它把殷切的希望寄托在城市,赋权城市,划定空间,迫切期待在划定的空间中生产出现代性。它理解西方城市现代性的生产不仅仅是生产力的问题,也是生产关系、社会关系的变革。它需要经由赋权地方民众,促成内生性发展的状况。但在彼时的中国,那是一个目标,需要经过孙中山提出的军政和训政的阶段。它选择了社会交易成本最低的路径,它试图首先通过“官治”的现代化、官办市政来促进现代化。这是具有近代中国特点的现代化过程与现代性状况。和西方近现代城市的发展过程不同,近代中国城市现代性的生产,开始自省市县的空间划界。或者说,近代中国建市过程中的省市县划界,是生产现代性的正式开始。
图7 早期现代性发生的空间构成示意
作者简介
杨宇振,工学博士,重庆大学建筑城规学院,山地城镇建设与新技术教育部重点实验室,教授
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