2007 年,第二次全国土地调查(简称“二调”)工作正式启动,历时两年,最终形成以 2009 年 12 月 31 日为统一时点的调查成果。“二调”第一次全面建成了国家、省、市、县 4 级联网的土地调查数据库,实现了调查成果的全面数字化存储和管理。此后,按照“国家总体控制、地方细化调查”的总体思路和“三下两上”的工作流程,“二调”成果逐年更新,但由于各种原因,调查成果的真实性有所降低。同时,生态文明建设、自然资源管理体制改革和新经济、新业态的发展,对土地调查数据提出了更高要求。为适应新形势的要求,2017 年 10 月国务院印发了《关于开展第三次全国土地调查的通知》,正式启动第三次全国土地调查(简称“三调”)工作。目前,全国已经完成“三调”遥感信息采集、正射影像图生产、内业信息提取、调查工作底图制作等基础工作。
█“三调”的主要任务
总体流程。根据土地调查新技术试点有关要求,“三调”的总体流程是采用 2000 国家大地坐标系,采集高分辨率卫星数据并制作正射影像图,与变更调查成果比对并提取与影像特征不匹配的“不一致图斑”。充分利用“3S一体化”和“互联网+外业核查”技术,开展“不一致图斑”等地块的外业调查和在线举证工作,查清耕地、园地、草地、林地、城市、建制镇、独立工矿、村庄等各类土地分布和利用现状。同时充分利用地籍调查和不动产登记成果,查清城市、建制镇、村庄(简称城镇村)内部的商服、工业、仓储、住宅等土地利用状况,形成城乡统一的土地利用现状调查成果。以此为基础,完成耕地细化调查、农用地分等定级等专项调查工作,形成系列专题调查成果。
工作任务。一是土地利用现状调查。这是“三调”的中心工作任务,要求各地以1∶5000 比例尺为主,按照统一的土地调查技术标准,对县级行政辖区包括城镇村在内的每一块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用状况进行调查。二是土地权属调查。充分利用集体土地所有权确权登记发证成果、土地管理“批供用补查”数据,查清集体土地所有权和城镇国有建设用地范围外的国有土地的使用权状况。三是专项用地调查与评价。基于“三调”成果和国土资源管理形成的各类管理信息,围绕国土资源精细管理、节约集约用地评价及相关专项工作的需要,开展耕地细化调查、“批而未用”土地调查等专项调查。四是土地调查数据库建设。按照统一的数据库标准,开展土地调查数据库建设,实现对城市和农村土地利用现状数据、基本农田和其他专项调查数据的综合管理。五是统一时点变更。“三调”完成后,将成果统一到2019年12月31时点,形成标准时点调查成果。
█“三调”的技术特点
一是充分继承历史数据,使调查结果总体可控。由于技术手段制约,“二调”相当于一次“零基础”调查工作。此后,国家相继组织了集体土地所有权调查、地理国情普查、集体土地承包经营权确权登记发证、第一次全国水利普查等调查工作,相关调查和管理数据全部实现了数字化管理。“三调”将充分继承利用“二调”以及历年土地变更调查等成果,由自然资源部采集高精度影像数据,与变更调查成果全面比对,并提取“不一致图斑”发放给地方实地调查;部内业比对没有提取的图斑,原则上应该继承“二调”调绘地类。
二是调查分类标准科学,调查内容更为丰富。新的标准秉持满足生态用地保护需求,明确了新兴产业用地类型,兼顾了农、林等相关部门的业务管理需要。其次,“三调”对城、镇、村建设用地将进一步按照经营特点、利用方式细化调查并逐级汇交,能够提升国土资源城乡一体化管理水平,提高国土资源管理部门参与宏观调控的能力。再次,基于“三调”开展的系列专题调查评价工作,进一步丰富了调查成果,有助于更好地支撑耕地保护、闲置用地管理等工作。
三是核查体系更为严密,技术手段更为先进。真实性是土地调查成果的生命线。保证调查成果真实可靠,“三调”将全面实施“省级全面检查、国家核查确认”制度,并以省为单元评价调查成果质量,进一步调动省级管理部门的能动性,推进质量管控体系建设;同时,为解决之前“二调”外业核查工作量大、效率低等问题,“三调”充分利用移动互联定位技术,全面推广“互联网 + 外业调查与核查系统”,实现“不一致图斑”的精准调查和在线举证,举证结果可加密传输至统一构建的调查云平台,有助于国家、省级部门重现调查现场,实现精准核查,彻底改变“二调”上下反复博弈、进程延宕的状况。
█启示
关于土地分类标准。2017年11月修订发布的《土地利用现状分类》完善了地类含义,调整了地类名称,增加了湿地分类,但还有进一步补充细化的空间。例如,将盐田归并为建设用地可能带来后续建设用地经济效益考核的问题,将同属水利设施的水库水面和堤、坝分别按农用地、建设用地归并,也可能带来后续管理问题。
关于新增耕地管理。近年来,城乡建设用地增减挂钩工作推进迅速,很多零星居民点甚至较大的村庄已经拆除复耕,但还没有到验收阶段,也有部分项目用地因未实质性建设而存在临时耕种或绿化的情况,如按现状调查为耕地,后续新增耕地验收和建设用地审批程序都无法进行。同时,按“三调”要求,城、镇、村应按现状细化调查,部分图斑范围偏大的村庄中的耕地应如实调查出来,由此就会压缩土地整治的效益,抑制了地方实施增减挂钩的积极性,相关部门正在研究出台具体政策,坚持“现状与管理并重”的原则,按现状如实调查以获取真实数据,同时记录历史地类信息作为标注信息以服务用地管理。
关于调查数据更新。“三调”内容丰富,既有全面翔实的土地利用现状数据,还细化开展了城、镇、村内部的土地利用状况,以及系列专题调查成果。现行的变更调查模式还不能完全满足这样的更新要求,因此,同步谋划“三调”成果的更新维护机制显得尤为重要。
关于调查数据分析。调查的目的在于成果应用和服务经济社会管理,用于宏观调控和自然资源管理。可以按照“依据大调查、搜集大数据、开展大分析”的工作思路,结合当地农村建设用地调查、工业用地调查和其他社会经济等数据,开展“三调”数据成果应用分析研究,进一步显化调查效用。
参 考 文 献
【1】徐彬冰,朱凤武,姚新春. 关于第三次全国土地调查的思考.
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