为了更好地推广学者的研究成果,我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点,以飨读者。本文为本刊已录用文章《城乡融合视角下中澳规划管理的制度性差异比较与启示》的精华版,作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者,你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
澳大利亚不仅拥有全球知名的宜居城市墨尔本、悉尼、阿德莱德等(图1,图2),而且其全国城乡统筹的宜居指标一直位于联合国人类发展指数之宜居国家前列,可以作为考察发达国家城乡规划管理的一个代表性样本。
图1 蝉联7届全球第一宜居城市的墨尔本
图片来源:https://edition.cnn.com/travel/article/worlds-most-liveable-cities-2018/index.html
图2 澳大利亚百个最美小镇之一——利兹茅(Richmond)
图片来源:https://www.homely.com.au/news/property-news/the-best-affordable-country-towns-in-australia
其外显的规划建设成果与其内在的政策、制度等紧密相关。因此,运用制度性理论,从影响规划管理的法制层面、规范层面、社会和公众的认知层面分别着眼,通过管理的主体、客体以及方式这几大公共管理逻辑要素,系统地构建中澳规划管理的制度性差异比较模型,不失为一种有效的样本分析方法(图3)。
图3 模型与差异比较条件
图片来源:作者绘制
从城乡划分标准看,我国原则上以设市、建制镇为主体的城镇与乡村作为划分标准;而澳大利亚的城与乡的划分,主要是根据人口密度,并不涉及行政区划的概念。
从纳入管理的规划建设活动内容来看,澳大利亚要求城乡全面覆盖,相对细致。相比之下,我国城乡规划法对建设活动却没有详细的界定,某些具体的建设活动纳入其他法规管理或者无须行政许可:如农村房前屋后树木的采伐,按照《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条管理,不必纳入行政许可。
从规划的管理主体上看,澳大利亚除了联邦政府和州政府,地方政府均为同一个层级,其“城”“乡”性质,根据辖区人口密度,可能每年都会变化,不存在我国的城市管辖乡村的地方政府行政隶属关系。另外,澳大利亚“市”“镇”或“区”的地方名称,是根据习俗和州政府法取定,并没有人口规模和城镇化程度的内涵(图5,图6),也不反映任何行政层级。
图5 蓝山市(Blue Mountain)主街街景,其规模和街道的繁华程度类似我国的小镇
图片来源:https://thebudgetwanderers.net/2013/02/04/memoirs-of-springwood-a-laid-back-town-in-the-blue-mountains/
图6 新镇(Newtown)不是一个小镇,而是紧邻悉尼CBD的城区
图片来源:http://www.newtownproject.com.au/category/c8-streets/page/2/
从规划管理的方式来看,首先,澳大利亚所有涉及用地的规划都纳入环境规划(environmental planning)体系内,不存在类似国内从规划管理办法到规划标准,再到规划编制成果文件的城乡区别。在规划建设管理过程和审批文件上,澳大利亚的行政许可及审批证书统一应用于城乡;而中国在城市实行“一书两证”,村庄实行“乡村建设规划许可证”,管理文件上存在显著的城乡差异。
从国家对地方的基础设施投入来看,澳大利亚以实现城乡居民同等水平为准,即在合理的工作投入的前提下,考虑到不同的城乡地方政府在发展环境、管理难度方面的差别,联邦基础设施建设专项资金的分配应能保障任一地方政府为当地居民提供的公共服务不低于该州其他地方。
中澳两国城乡规划管理制度差异性的比较,可以提供一个观察问题的视角,有助于避免可能会产生的认知错位。无差别化的城乡规划管理、地方政府城乡平级,以及联邦基础设施专项财政资金分配的目标平等原则,反映出澳大利亚城乡平权、等值的深层次观念。这样的制度性差异也带来一个启示:我国城镇化的路径,可否突破现有的农民必须从行政层级最低的农村迁徙到更高行政层级的建制镇及以上城市这样的单一标准和方向,通过财政向乡村基础设施建设倾斜,改善乡村人居环境,达到公共服务水平与城市相当,实现就近就地城镇化?至于其可行性,澳大利亚的城乡规划管理可以作为一个支持的例证。
作者:丘连峰,高级规划师,国家注册规划师;澳大利亚TWA设计事务所规划师
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编辑:张祎娴
排版:徐嘟嘟
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