导
读
“多规合一”背景下,城市开发边界作为建设用地空间管制方法,已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策工具之一。上海自2008年“规土合一”机构改革以来,探索建立的以集中建设区为核心的建设用地空间管制方法,实际上已然发挥着城市开发边界的作用。本文将回顾并探讨上海“规土合一”以来围绕集中建设区的实践。
本文为“2018中国城市规划年会”宣讲论文
作者:何文桥
单位:清华同衡规划设计研究院总规中心三所
引言
我国城市发展进入新的时期,国家层面愈加重视严控特大城市规模,建立基于“多规合一”基础的、以城市开发边界为核心的建设用地空间管制体系已经成为新时期国家严控特大城市规模最重要的政策手段之一。
图1 近年来有关城市开发边界的部分政策梳理
2008年10月,上海市规划与国土资源管理局组建完成。经过近三年的努力,上海完成了市-区县-镇乡三级土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接,并划定集中建设区控制线、产业区块控制线和基本农田控制线。
实际上,上海新一轮城市总体规划划定的城市开发边界与2008年上海“规土合一”机构改革之后提出的集中建设区(以下简称“集建区”)相比,其政策内涵与管控机制基本一致,仅规划建设用地面积略有缩减。
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上海实践:从集中建设区到城市开发边界
2.1
“两规合一”划定集中建设区(2008-2012年)
上海划定的集建区以全市域城乡建设用地为管制对象,通过“自下而上”的区县“两规合一”方案编制试点与“自上而下”全市规模指标统筹平衡,结合全市土地利用空间发展战略方案的规划引领,确定集建区规划建设用地规模与边界范围,并纳入规划管理体系中。
(1)市-区层面:“自下而上”与“自上而下”的指标平衡
在建设用地指标“硬约束”下,如何保证发展需要同时又锁定建设用地总量不突破,成为上海市“两规合一”以及划定集建区的关键问题。
集建区规模与边界的确定经历了“自下而上”与“自上而下”的反复协调与博弈过程。一方面,应对实际发展需要,增量空间不足问题进行“腾挪”处理。另一方面,应对既有区县总规实施方案规划建设用地规模超标问题的“瘦身”处理。
区县层面集建区边界的划定,是以区域规划实施方案规划建设用地范围为基础,以满足市级下达的规模指标为依据进行调整,是对区县实施方案的“瘦身”,是典型的土地利用规划“以供应定需求”的思路,缺乏城市规划层面的空间结构、布局的思考。
同时,区县层面集建区的划定,与土地规划空间管制中规模边界与扩展边界的划定在程序方法上有所区别,但政策内涵却保持一致。在基本农田指标与建设用地指标的平衡中,集建区规模与边界的划定已经转变为单纯的指标计算,缺乏对空间布局与空间结构的整体安排,这与土地利用规划空间管制的思路也背道而驰。
(2)区-镇层面:保障重点的边界划定
全市“两规合一”规划提出建立“中心城-中心城周边地区-新城-新市镇-集镇社区-其他功能区”的空间体系,该体系实际上就是基于行政等级的城镇体系,各区县、街镇集建区规模指标的分级分配就是以此为基础的。对于全区建设用地规模的统筹安排,由镇政府上报,全区统筹协调,通过区规土局与镇政府反复几轮的反馈协调,最终予以落实。
为了更清晰的认识区-镇层面分级分配指标的情况,作者以“被削减比例”、“可净增空间比例”、“实际增幅”三个概念进行说明,以上海郊区某区为例。
首先是“被削减比例”。通过对比发现,新城现状建设用地被削减最少,而集镇社区(撤制镇社区)被削减的最多。
图2 被削减比例
其次是“可净增空间比例”。通过对比发现,“新城-新市镇-集镇社区-其他功能区”四类主体其集建区内规划可净增比例几乎一致。然而,去除工业类用地后,该区新城可净增城镇生活类用地占比是集镇社区的近4倍,新市镇可净增城镇生活类用地占比是集镇社区的近3倍。
图3 可净增空间比例
最后是“实际增幅”。对比发现,新城被削减空间最少,而保留与新增空间最多,实际增幅达到约70%。新市镇实际增幅约为30%,而集镇社区规划建设用地在现状建设用地的基础上还有一定的缩减。
图4 可净增空间比例
(3)面向实施的集建区管理与配套政策
“规土合一”以后,为配合集中建设区规划管理的落实,上海市规土局提出了诸如项目审批管理、土地年度计划、多主体联合招商机制、增减挂钩、耕地占补平衡、土地整治规划等多重规划实施手段与配套政策。
(4)小结
上海基于全市“规土合一”机构改革与“两规合一”划定的集中建设区,主要体现为上级政府对下级政府的总量锁定,指标分配与平衡,包括市区与区镇两个层次。本质上是在建设用地规模总量锁定的基础上,市-区政府的博弈与区-镇政府的博弈,是对集建区规模指标再分配与边界再划定的过程。
图5 上海集建区划定、管理与实施思路示意图
2.2
适应“减量化”与“负增长”的探索(2013至今)
(1)集中建设区外:推进减量化实施的郊野单元规划
2013年,上海提出实施“低效建设用地减量化”以落实“两规合一”划定集建区承诺的建设用地减量化工作。
为加强集建区以外用地的管理,同时为落实集建区外建设用地减量化,上海于2013年开始试点实施郊野单元规划,上海市规土局创造性地提出了类集建区的概念,作为鼓励郊野单元规划编制、实施的主要抓手。
(2)集中建设区的优化:“上海2040”划定城市开发边界
2014年5月,上海启动新一轮城市总体规划编制与土地利用总体规划修编,并在新一轮城市总体规划工作中开展城市开发边界划定工作。
新一轮上海城市开发边界工作总体上分为两个阶段。第一阶段为“瘦身管控”阶段,主要工作是落实规划建设用地总规模“负增长”的要求。第二阶段为“布局优化”阶段,主要工作是结合新一轮城市总体规划编制中的市域城镇空间布局和区县总体规划对现有规划集中建设区边界进行优化调整,并最终划定城市开发边界。
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从既有工具看上海集建区的演变
我国建设用地空间管制的实施主体主要为规划与土地部门,主要载体是城市总体规划与土地利用总体规划。当前城乡规划主要的空间管制手段包括“规划区”、“中心城区空间增长边界”、“建设用地范围”、“三区四线”等,土地利用总体规划主要通过“三界四区”进行空间管控。
3.1
集中建设区=空间增长边界/扩展边界(规模边界)
上海“两规合一”划定集中建设区控制线进行全市域城乡建设用地空间管制,集中建设区本质上是具有一定弹性的空间边界。
与城市规划的边界相比较,集中建设区等同于空间增长边界。由于上海市实行全域城乡建设用地管理,本次集建区的划定是全市域范围内划定的空间边界,其实质是可理解为上海市中心城区空间增长边界、各区县中心城区空间增长边界、各街镇中心镇区空间增长边界的叠加。
与土地利用规划的边界相比较,集中建设区等同于规模边界与扩展边界。由于扩展边界可以与规模边界重合,对于上海的集建区而言,则就等同于扩展边界。
图6 “两规”边界体系与集建区的关系
3.2
类集建区=有条件建设区
上海市规土局为鼓励郊野单元规划的实施提出的类集建区实质是有条件建设区 。虽然类集建区激发了乡镇开展减量化的积极性,但类集建区的政策设计,易产生“集建区内土地尚未用完,集建区外又鼓励新增”的错觉。
图7 类集建区、有条件建设区及规模边界、扩展边界空间示意图
3.3
城市开发边界=集中建设区=扩展边界
上海新一轮城市开发边界划定了允许建设区(规模边界)和有条件建设区(扩展边界),且允许建设区与有条件建设区均位于集建区以内,这实际上是土地利用总体规划空间管制的特点与做法。
4
上海集建区的实践探讨
集中建设区是上海市规土局划定的进行建设用地空间管制的政策工具,其背后反映了上海当前的土地管理思想。
(1)集中建设区的实质是上级政府对下级政府土地发展权的再分配与行政干预
针对全市层面未来建设用地空间增量不足、规划指标超标、全市空间结构整合与生态空间接近底线问题,集建区的划定按照行政等级通过自上而下的指标分配予以解决,重点表现为对区县总体规划实施方案的削减瘦身与现状建设用地的拆除。
(2)“规土合一”背景下的集中建设区仍未摆脱传统空间管制方法的政策工具内涵
虽然“两规合一”划定集建区相对于土地利用规划中“三界四区”空间管制方法,取消了“三界四区”中的有条件建设区,但从现有划定的城市开发边界来看,由于郊野单元规划的实施以及划定类集建区的需要,实际上又重新将有条件建设区纳入到规划编制与管理中。从取消有条件建设区到研究有条件建设区,并再次将其纳入城市开发边界中,这无疑增加了政府的政策成本。
(3)集中建设区的划定与管理实施未能充分发挥城市规划的作用与价值
集中建设区的划定以短期的、简单的指标分配取代城市规划的战略地位,既不能有效引导空间增长与集聚,也不能实现可持续的减量化,也不利于区县-街镇的空间发展与功能完善。
此外,集建区的划定使得新城、新市镇及集镇社区等空间单元的边界被锁定,成为刚性边界。新市镇的总体规划对于全镇发展战略、发展目标以及空间布局的想法直接服从于既定边界下的指标落图,总体规划内容实际上替代了详细规划层次的作用,直接指导城市建设。
5
总结
集中建设区作为上海市在“规土合一”机构改革基础上探索的建设用地空间管制方法,其核心是市-区县-街镇政府自上而下的刚性指标约束与边界管控,其实质是以土地指标为核心的,具有强烈计划性的一种土地管理的手段,并非规划管理的手段。
新时期,基于“规土合一”背景下划定的城市开发边界,应注重加强其政策内涵与管制机制的创新,以制度改革与规划事权、责权划分为基础,尊重城市发展规律,充分发挥城市规划的底线思维与战略思维,建立适应不同层次不同发展阶段的覆盖全域城乡建设用地的建设用地空间管制方法。同时,应充分考虑既有城市规划与土地利用规划的管制工具,完成从规划编制向规划管理实施的政策设计与刚性传递。
本文为作者参与清华大学建筑学院、上海市城市规划设计研究院联合培养的部分研究成果,感谢清华大学谭纵波教授与上海市城市规划设计研究院骆悰老师(教授级高工)的帮助与指导。
文中配图来源于作者PPT;头图为编辑自加,来源于Pixabay