1.规划变革并非突如其来
邱衍庆介绍,2018年3月,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用,推进‘多规合一’,实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”,对传统的城乡规划行业产生了巨大的影响。
其实,构建新的空间规划体系的规划变革,并非突如其来,空穴来风,而是在十八大以来,党中央国务院一直在着力推进的一项重要改革部署。早在2012年11月,党的十八大就提出要“加快建立生态文明制度,优化国土空间开发格局”。2013年11月,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,又首次提出了“空间规划体系”的概念,后来在中央城镇化会议、国家新型城镇化规划、生态文明体制改革总体方案、中央城市工作会议、以及党的十九大报告中,都逐步深化细化了相关表述。最后在2018年3月《关于深化党和国家机构改革的决定》中,明确提出了“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用“的要求。
可见,规划变革的每一步进程,都与国家对于生态文明制度建设的重大部署高度切合,密切关联。这个过程从2012年11月到2018年3月,历时5年半。
规划变革历程
2. 规划改革的内在逻辑是什么?
我国现行的规划体系庞杂紊乱,规划类型多达80多种,法定规划有20余种。其中,城乡规划作为最具空间特征的规划,被认为是“空间性”规划之首。
早在100多年前,刘易斯在《现代城市规划》中就曾经反思:“社会和业界对于城市规划的理解可能过于集中在具体的空间本身了”。为此,刘易斯提出要重新审视城市规划的基本范畴,倡议关注更广阔的时空背景,郑重看待规划行业的社会责任。他认为:“城市规划不能局限于具体的空间”,需要积极“回应更复杂的时空背景”,同时“避免沉迷于不切实际的膨胀”,要“跳出话语体系来反观专业发展的历史,实现社会角色价值”。
邱衍庆认为,刘易斯在100多年前说的话,到现在都很有针对性,很实用。纵观改革开放40年,广东规划改革发展30多年的历程,可以发现,规划的转型与国家空间治理体系改革的深层次原因密切相关,规划的变革从来都是服从于国家改革发展的大方向。
但同时,我们也会发现,对于规划改革,有些人缺乏足够的勇气与毅力,或者是局限于部门利益的权责范围固步自封,表现出对发展历史和现实环境的忽视,对既得利益的过分执着。到头来,滞后的是规划行业的发展,危害的是生态环境和人居环境。结果将是会被动地卷入改革的历史洪流。
3. 规划改革的政策逻辑
从本质上讲,空间规划并不是资源及空间本身的规划,其实质是资源保护利用的规划,所谓的保护、开发、经营等都是人对空间使用的方式,是以人的发展为主题的。因此,这就不仅是涉及到某一类空间的问题,而是涉及到“以人为本”和经济社会可持续发展的问题。
从空间规划体系建构的角度来讲,空间规划就是国家和地方战略的空间部署,其实质就是制定空间使用的公共政策。空间规划应当是各类空间政策和决策的集成,是搭建和协同其他政策关系的实施平台。
规划变革的目的,就是要在空间平台上处理好人口、资源、环境的共生关系,解决好人、资源、资产的协调关系,匹配好生产、生活、生态“三生”空间的内在联系。所以,有专家指出,空间规划及其体系的建立是否科学,只有一个标准——就是必须遵循区域、城乡和学科的发展规律,服务于国家发展战略和人民群众对美好生活向往的需求。这样就把构建空间规划体系同构建社会治理体系相结合,延伸到为国家发展战略服务和“建设人民满意的城市”这个主体内涵。这也是在落实党的十九大精神、生态文明体制建设和构建社会治理新格局的大背景下,本轮规划变革的宏观政策逻辑。
规划改革的政策逻辑
(1)政策逻辑1——适应国家社会治理新格局
党的十九大报告提出要打造“共建共治共享”的社会治理格局。共建,是指治理主体的多元化,党委领导,政府主导;社会协同,公众参与。共治,是指调动各种手段和多方面的力量。共享,是全民共享社会成果。这种社会治理格局,可以让我国经济社会转型更加平稳、健康。
“共建共治共享”的治理格局有三大特点:多层次、网络化和柔性的特点。由于空间规划是基于城乡空间布局的衔接与协调,是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段,因此也与提升社会治理现代化水平的决策部署高度契合。
当前,规划固有的发展路径依赖造成思维定势、体制掣肘,“部门过于强调独奏”而形成了“行业壁垒”、“条条分割”,导致出现“一个空间多个规划”而且彼此冲突的困境。作为协调空间规划关系的“多规合一”,能起到将“独奏”引向“协奏”的基础性作用,因为其本身就是一种有效的多层次、网络化、预防性社会治理的路径和方法。
(2)政策逻辑2——生态文明建设和新型城镇化的必然
新空间规划体系构建也是国家治理现代化和新型城镇化进程的历史必然。国土空间客观上的混乱和空间规划体系上的混乱与城镇化发展的历史阶段有关:
当城镇化率未及50%时,加快城市建设是聚焦点,形成了行之有效的规划体系;当接近50%时,乡村问题进入视野,城镇规划扩展为城乡规划。但乡村与城市相比,面大点多单元小,乡村规划涉及到的政策要素远比城镇规划的复杂;当城镇化率已超过50%,会有更多的要素影响城乡发展,存在发展类规划与布局类规划难以衔接、不同空间规划的同一规划内容结果不同、同一类空间规划因行政区划而不相协调等问题。针对长期以来“政出多门、规划打架”的混乱空间管理秩序,国家迫切需要建立有序有效的空间规划体系。
(3)政策逻辑3——改革伴随着国家法治完善和治理水平提升
空间规划是区域可持续发展的蓝图,是进行人居环境治理和创造空间价值的基础性工具,是各类空间开发保护活动的基本依据。近40年的发展历程,体现了三个转变:一是从侧重城市,转向城乡统筹和融合发展;二是从侧重地方,转向区域协调发展;三是从侧重行政指令手段,转向更加注重依法制定和实施规划。
从空间规划立法进程可以看出,城市规划法规和土地管理法规一直是交替在完善的。但《土地管理法》比《城市规划法》几乎早了4年出台,而且《土地法》修订了2次后,《城市规划法》才修改为《城乡规划法》。从中可见,国土部门法治建设的传统比城乡规划部门更深厚。因此,空间规划变革的过程,也是规划法律法规不断完善,规划体系和法治化不断完善的过程,是国家治理水平提升的过程。
空间规划立法进程
4. 规划改革的技术逻辑
邱衍庆表示,规划改革的逻辑,除了有政策背景的原因,也有观念改变、技术进步等方面的原因,主要表现在三方面:一是共同缔造理念成为城市治理新路径;二是乡村治理从“官本”向“共治”转换;三是“多规合一”是空间规划的基本技术方法。
(1)技术逻辑1——城市治理新路径:共同缔造
随着时代的发展,城市治理的问题日益受到重视:城市究竟是“规划者”的还是居民的?长期以来,城市规划建设的理论和实践多集中于物质层面,忽视了社会机制的作用。城镇化快速推进和城市快速发展,迫使我们用新的方式重新审视城市,社会系统的作用在城市治理中得以更加重视。
从规划者的视角向居民视角转变,虽然不会完全取代传统方法,但为我们引入了一种新的城市治理路径——该路径从居民、居住地以及他们的行为中发展而来。国外由此提出了“协作城市”的概念;在国内,住建部着力倡导“人居环境共同缔造”的城市治理理念。
城市作为承载市民多种参与活动的生态系统和赋能系统,能够为各种项目提供发展环境。居民不仅是城市的使用者,还是共同设计者和共同建设者。实践证明,结合社会创新在城市治理驱动下的城市规划建设(项目建设)过程,能为城市结构再生和城市治理作出重大贡献。
(2)技术逻辑2——乡村治理新逻辑:“官本”向“共治”转换
让我们把关注的目光从城市来到农村:十九大报告提出,要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。
邱衍庆表示,过去的乡村规划是以政府为主导的“官本”治理模式,是自上而下的“献血”。这种乡村规划是任务式的,村民被动式接受规划者,重视需求侧基础设施建设,关注乡村美化、环境整治、基础设施完善等;重视传统农业生产,发展粮食产业;鼓励农民进城务工。
新时代的乡村,具有经济价值、生态价值、社会价值和文化价值等综合价值,涵盖城乡一体化和农村现代化两方面目标。新时代的乡村规划是自下而上的“造血”,更重视供给侧乡村发展新动能,探索旅游、电商等多种方式,培育乡村发展新动能;注重乡村文化自信,挖掘乡村优秀传统文化,推动文化创新性转化;推动乡村共建共治共享,创新村庄规划建设模式体系。
因此,新时代的乡村规划正从“官本”向“共治”转换,探索从政府主导转为共同治理模式的实施路径。
探索从政府主导转为共同治理模式的实施路径
(来源:清华大学顾朝林《新时代乡村规划》)
(3)技术逻辑3——“多规合一”是空间规划的基本技术方法
邱衍庆认为,在规划变革过程中,“多规合一”的作用十分关键。构建新空间规划体系的核心技术之一就是“多规合一”。除了规划技术层面的合一,“多规合一”在社会治理体系中的作用将会越来越凸显,可以发挥出综合治理、空间治理、依法治理、协同治理、系统治理的重要作用。
一是精治,“多规合一”便于建立精细治理的长效机制,促进精细化的管理。二是共治,“多规合一”便于引导多元治理,科学处理政府部门之间、政府与市场之间的协调关系,畅通公众参与渠道。三是法治,“多规合一”能够较好地推动运用法治思维和法治方式去配置国土空间资源,化解社会矛盾,依法空间治理,从而保障区域城乡健康可持续发展。
邱衍庆总结:规划行业的“改革”并非是突如其来的,而是一直与国家新型城镇化、生态文明建设、社会治理新格局构建,以及新时代城市、乡村振兴工作密切相关,高度契合的。
规划变革本身有着很强的政策逻辑和技术逻辑,目前还没有比较完善的“国土空间规划”,但“多规合一”的技术和治理方法,是开展空间规划的核心技术之一,将在其中扮演者重要的角色。
实施乡村振兴战略,必须同样适应“构建共建共治共享社会治理格局”要求,沿着城乡一体化和农业农村现代化目标方向,借鉴城市治理“共同缔造”新路径,找到促进乡村规划落地实施的逻辑体系,以具有综合统筹性战略意义的重大建设项目为依托,推动乡村治理从自上而下的“官本”模式向自下而上的“共治”模式转换。