伴随着人口极端的大都市圈集中化,日本地方城市人口减少不断加剧,房屋空置率也达到历史最高,特别是四国地区、中国地区的房屋空置问题尤其严重。近几年在地方城市,地方政府与当地居民、民间企业等多种主体协作,实现了对住宿设施、居民休闲场所等多种类型空置房的活用。本文通过对日本全国的人口、人口密度、房屋空置率进行比较,选出房屋空置问题尤为严重的10县,并以针对人口减少问题、房屋空置问题采取积极措施的大分县国东市为例,对人口减少以及空置房活用案例的实施运营管理等进行深入分析,阐述各个相关主体的职责与作用。
1研究方法
1.1 各都道府县的人口、人口密度、房屋空置率比较
我们以总人口、人口密度、房屋闲置率作为评价都道府县是否有空置地·空置房问题的指标,把这3个指标的全国平均值与47个都道府县的数值进行比较。
在总人口方面,日本的人口集中在以东京都、大阪府为主的大城市圈。47个都道府县中,在全国平均值以下的县有35个。东北地区、四国地区的全部县都在全国平均值以下。在人口密度方面,北海道的人口密度是70.2人/km2,为全国最低。东北地区、中国地区的全部县都在全国平均值以下。中部地区、四国地区的近8成县都在全国平均值以下。在房屋空置率方面,山梨县的房屋空置率是17.2%,为全国最高;其次是四国地区的4个县;另外中国地区的5个县也都比全国平均值高;低于全国平均值的地区只有东北地区、关东地区、冲绳地区。可以看出,日本人口极端地集中在大都市圈,而四国地区、中国地区的房屋空置问题尤为突出。
1.2 房屋空置问题最为显著的10个都道府县
为了筛选出土地·房屋空置问题显著的都道府县,采取了以下方法:(1)通过总人口分布图筛选出15县,(2)筛选出人口密度低于全国平均值的都道府县,(3)筛选出房屋空置率高于全国平均值的都道府县。下图为同时满足以上3个条件的都道府县,分别是石川县、福井县、山梨县、和歌山县、鸟取县、岛根县、德岛县、高知县、大分县、宫崎县。其中,中部地区有3县,中国地区、四国地区、九州地区各有2县,近幾地区有1县。北海道地区、东北地区、关东地区、关东地区、冲绳地区的都道府县均不在内。
房屋空置率问题显著的都道府县
1.3 案例研究对象地区——大分县介绍
日本全国人口变化每年约呈-0.2%的负增长率。尤其是地方城市的人口减少现象更为显著,主要原因有:(1)年轻人都涌向大城市圈,(2)少子老龄化的加剧,(3)产业衰退所带来的就业机会的减少,(4)人才培养、活用困难等。地方政府、NPO法人等地方团体,针对人口减少以及房屋空置问题设立了移居支援网等,倾力于充实移居支援制度等地域建设。另外自2011年东日本大震灾发生后,全国范围内掀起了对地方城市移居问题关心的热潮。
日本全国人口变化
2移居政策
2.1 大分县的移居政策概况
大分县的移居相关措施主要是由大分县政府企划振兴部和观光·地域局地域活力支援室主导策划实施的,并根据各个市町村的情况,公平地给予各个市町村共同实施的机会。移居政策在2008年以前是由市町村自主实施的。
针对山村地区的人口减少、空置房急增等问题,2010年前后全国的市町村都先后制定了《空置房适当管理条例》。此后,通过利用移居政策而移居大分县的人数每年都呈增长趋势。自2010年起到2014年的5年间,每年的移居相关预算总额为400万日元(约合人民币24万元),而2015年的预算总额急增为6 800万日元(约合人民币408万元)。由此可见,大分县自2015年起更加重视移居措施,实施了包括“在东京设置咨询处”等5项新的关于“体制整备”“地域宣传”的措施。
2.2 国东市的移居措施
2010年大分县的人口为119.64万人,与2005年相比人口减少1.09%。大分县内人口增加的市町村只有大分市和日出町,其他的市町村全部都呈减少趋势。国东市的人口老龄化也在加剧,全市32 002人中65岁以上的比例为36.4%。与2005年相比,2014年的人口减少6.43%,人口减少情况较为严重。
国东市自2006年的平成大合并诞生而来,面积约占国东半岛的一半。它拥有良好的自然环境,2013年被认定为世界农业遗产。国东市作为古老的山岳佛教胜地,孕育了六乡满山文化。近年根据国东市的国见町“第二次国东综合规划”,围绕艺术?工艺小镇的概念,实现了伊美艺术廊、艺术创作公寓等艺术家移住体验设施据点的建设。
国东市的区位及市政府主导的空置房再生项目分布图
2.2.1 闲置房对策——生业设计
2006—2013年间国东市以市为主体实施的项目比较多。2014年以后,以NPO团体、企业等民间组织为主体实施的项目也逐渐增加。2006年国东半岛地区按照《新市建设规划》,进行市町村合并,国东市由此诞生。2008年制定《第一次国东市综合规划》和《国东市国东地区活性化规划》,2010年施行“闲置房银行登陆制度”。2011年实施《武藏地区活性化规划》。2012年设置“地域复兴协作队”,同年成立“雇佣促进协议会”。《空置房适当管理条例》也在同年实行,并随着当地居民对空置房问题意识的逐渐增强,国东市与当地居民协作举办了古民居再生研讨会。2013年“地域复兴协作队”正式启动,实施了空置房的现状调查。至2014年,政府方面相继完善了移居相关的规划与体制。2014年国东市制定《第二次国东市综合规划》。2015年实施“国东市子女抚养住宅新建·购买支援奖励金”制度与“移居体验旅行”政策。
2.2.2 地利活用下的生业设计
2014年以后,国东市以外的多数团体也参与到移居措置的实施中。在国东市主导的伊美艺术廊与艺术创作公寓两个项目中,国东市对空置房进行改造后,由NPO团体运营管理。利用面对濑户内海的地理优势,国东市举办了濑户内艺术节以及国东半岛艺术节。这些艺术节的举办促进了当地同外地的创意产业相关人才或是对创意和艺术高度关心的人进行交流,并希望可以成为他们移居国东市的契机。
2.2.3 据点的形成
下图为国东市国见町伊美展示街的空置房活用分布示意图。13个活用项目中,利用政府的部分补贴进行改造的只有2个,剩余11个为个人、民企以运营或者是入驻形式呈现的空置房活用。另外,在空置房活用的急速推进下,国东市对居民实施了关于空置房活用的访问调查。由政府引导的改造与民间的协作形成的据点效果十分显著。
艺术展示街两边的建筑利用现状图
2.3 官、民及非政府组织的作用
在移居政策实施过程中,政府、居民、中间支援团体起到了重要作用,但各自职责不同,以国东市伊美町的多个项目为例展开阐释。
2.3.1 政府的作用
国东市的政府支援主要分以下3种:(1)政府与施工单位、NPO团体、企业、居民等主体协作,以地域振兴为目的的人才培养及就业岗位创造;(2)空置房银行的信息宣传与公开,虽然有争议,但还是增加了空置房银行使用者的年龄限制条款;(3)个别项目的企划运营等环境整备,虽然预算不多,也达到了据点效果,但对于民间企业团体的改修工程等是没有资金补贴的。
2.3.2 居民的作用
主要体现在居民间的社会关系网的持续性与强化。解决空置房问题要考虑的不仅限于使用者方面,房屋所有者方面也存在一定的问题。比如,房屋所有者担心把有一定地缘的房产出手后会对自己造成负面影响,因此房屋会被空置或者拆毁。当地居民定期与技术人员举行学习研讨会。作为学习研讨会的效果,有数名因避免租借与买卖而使房屋呈空置状态的所有者,以租借契约、不定期使用等合作方式,使得狭窄区域内的11栋空置房实现了再利用。参加学习研讨会的年轻技术人员也重新认识了古民居的价值。这样既增强了年轻人的地域社会关系的持续性,也对地域振兴意识的人才培养起到一定的效果。
2.3.3 非政府组织的作用
由当地居民组成的NPO法人在地区建设中的作用逐渐显现。在作为移居体验设施的“伊美艺术廊”等代表项目中,政府为改造主体,设施运营则被委托给NPO法人。这种模式的优点在于,政府为项目负责人会使房屋所有者放心把自己的房屋租借出去,而NPO法人运营则比政府运营更能扩大居民参加的自由度。
2.3.4 多个团体参与的移居促进事例
国东市的特点是与NPO团体等多个团体协作,实施空置房改造活用项目。国东市对空置房进行了改造,并委托NPO法人“国东粹群”运营管理,有移居意愿的艺术家为主要利用人群。从NPO法人“国东粹群”处申请后,可以短期或者长期居住。在艺术节时,国东市委托艺术大学的大学生来这里短期居住并创作作品。
运营模式图
3结语
日本在1950—1970年代初的高度经济成长期间,由国家主导大力实施了农渔山村地区的基础设施建设,并为了加强地方的生业创生,掀起了港湾、机场、高速公路等交通基础设施建设的热潮,为企业的地方化提供了良好环境。近20年间的建设,使日本国土的角角落落都享受到居民最低生活保障,也致使各个地方的固有地形、文化、习惯、生业等固有特性遭到破坏并逐渐消失。为此,国家出台了一系列的保护制度、振兴政策来保护维持地方的固有景观。希望通过介绍日本的发展过程以及现状,对中国今后的农村发展有所启发。
详情请关注《上海城市规划》2018年第6期《日本乡村地区的空置房活用政策实践及其启示》,作者:姫野由香、原田良平,大分大学工学部;翻译:牛苗,大分大学大学院;校对:张立,同济大学建筑与城市规划学院。
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