在城市生活、职责和担忧方面,城市里的人最有发言权,当然会有一些愤世嫉俗、言过其实的地方,但是也有真知灼见和坚定信念之处,而这正是最有价值的东西。
在城市管理方面存在的问题是他们试图以一个组织结构的形式来处理一个大城市的细枝末节的事,即通过这样的组织来获取支持、建议、信息、指导原则等。这恰恰是最不合时宜的事。
这不是说要有谁为这种情况负责,也不是说谁在推诿责任。如果确实有一个责任者的话,那就是我们的社会组织结构在适应历史变化的发展上落伍了。
这里所说的历史发展变化不仅仅是指城市在面积上由小到大的变化,而且也指城市管理范围的急剧扩大——住宅、福利、卫生、教育常规规划——这些都已成了大城市的政府要面对的方面。在管理和规划的功能上,很多城市未能做出相应的调整以适应这种变化。在这个方面,纽约并不是独一无二的。每个美国的大城市都面临着同样的很难跨越的思维定式。
当人类社会在事实上达到了一个新的复杂层次时,一个首先要做的事情就是要有维持这种复杂层次的手段。而其对立面就是路易斯?芒福德所说的“建设停滞”(unbuilding),也就是一个已经达到了这种复杂层次,但不能做到维持这种层次的城市的运营。
今天,我们所看到那种简单化、一刀切、不通人情的所谓的城市规划和城市设计就是一种典型的城市“建设停滞”现象。
城市所有实际生活方面的需求(且不提经济和社会方面的需求),以及对这些需求的解决方案——常常是一刀切、死板僵硬、是造成很大浪费的方案,也都需要通过这种管理体系来处理,但问题是这些管理机构并没有那种理解、处理和估量城市独特、复杂和互相关联的无穷无尽的细节的能力。
比如,我们可以来看一看城市规划应该首先瞄准什么目标,如果其目的是提高城市的活力的话。
必须要做到城市的每个地区最大程度地在形式和数量上刺激和催化各种城市用途,包括人口的多样性;一个城市要在经济上有所发展,社会生活充满生机,城市本身魅力无限,这是基础的基础。要想做到这一点,规划者们就必须做出诊断,具体到每一个地方,研究到底是在哪一个环节上缺少多样性,然后尽最大可能帮助提供缺少的生发多样性的条件。
必须要促成一个以当地街道为主的街区网络的形成,最大程度依靠这些街道的使用者以及一些小企业主和小商人来确保城市公共空间的安全;同时通过这种方式来处理陌生人的问题,使得后者能成为一种资源而不是威胁;同样,也可以通过这种方式随时看护处于公共空间里的孩子。
必须要消除那种有百害而无一利的交界空旷地带,而且还必须要能帮助建立起人们与城市地区间的认同关系;城市地区的宽阔地域,内部交往和外部交往的复杂性和形式的多样,都会对解决大城市一些不可避免的、难以对付的实际问题提出挑战。
必须要把非贫民区化为自己的目标,创造一些目的在于能够使得相当多的当地居住者——不管他们是什么人——选择自愿留在本地;这样做的一个结果是多样性能在这些人中间逐步产生,并且在原有居民和新来的居民间保持社区的连续性。
必须要有能力把多样性自我毁灭和急剧性资金用途的局面转化为一种有利的、建设性的局面;一方面需要机会遏制破坏性势力的产生,另一方面则需要促使更多的城市区域拥有良好的经济环境,尤其是适应于不同的城市居民发展的经济环境。
必须要把澄明城市视觉秩序作为一个目标,但同时,必须通过促进和阐明实用功能秩序,而不是阻碍或否定这种秩序的方式来达到这个目的。
对于这种规划来说,各个方面的管理者只是了解一些具体的服务措施和方法是远远不够的。他们必须要彻底弄明白、搞清楚每个具体地方的情况。
今天,在很多城市规划专家中存在着一种广为传播的信念——即城市问题已经超越了规划者们和管理者们控制和理解的范围,那么,一个有效的解决方法便是把这些问题放到更大尺度的城市区域来解决,这样就可以从一个更广泛的方面来对付这些问题。雅各布斯认为这完全是一种源于思想枯萎的逃跑主义。
现在的大城市政府其实与小城镇的政府没有多少区别;把后者撑大,来对付一些大问题,这样就成了大城市的政府,但是把小政府扩大为大政府却是采用了非常保守的方式。这个过程产生了非常奇怪的后果,最终这些后果变成了非常有害的因素,因为从根本上说,大城市面临的城市问题与小城市的有着本质区别。
很多城市在政府部门间沟通不畅、效率低下等方面花了很大精力对付互不关联的管理体系的问题——规划委员会的产生就是一个结果。按照城市管理的理论,规划委员会是宏观的管理协调者。作为美国城市政府体制中的一个重要方面,规划委员会的历史还很短,它们中的大多数只是在近25年里才成为政府的一个部门。一个显然的原因是希望这种规划委员会来协调城市管理部门应付不了的城市实际变化。
但是,这个新发明并不好,因为它本身重复了,而且在很多情况下加剧了它原本要解决的问题。
就像和官僚帝国里别的部门一样,规划委员会在本质上也是按照垂直形式体系来组织的,即按照不同的责任分成不同的部门,然后,根据需要,又会按照横向形式分出不同的处和科,这个方面一个处,那个方面一个科,完全是随意增设(如重建管区、保护地区,等等)。在这样一个设置的情况下,就像和别的部门那种分裂体系一样,即使在以协调为目的的规划委员会里,也没有一个人能真正弄明白城市某个地方到底是什么情况。
在某些情况下,规划委员会非但没有成为理解和协调城市复杂的各种具体细节的有效手段,反而本身成为了阻碍这种有效手段发挥的“手段”,成为了城市“建设停滞”和实施简单化、一刀切的手段。
规划委员会的工作人员不能也不可能了解城市各个地方的具体情况,更不用说能做点什么。即便是他们能从花园城市——辐射——城市美化这种规划理论转到城市规划思想意识上来,他们也不可能在城市规划上真正做点什么。要想在城市规划上真正做点什么,一个条件是需要各个方面的细节,但他们并不具备得到或者是理解这些细节的手段,部分原因是因为规划委员会本身这个机构就不适合大城市的状况,还有部分原因是因为别的部门存在着同样问题。
我们可以看到在城市里进行的信息与行为之间的协调存在着一个非常“有趣”的现象,而且也是这个问题的症结所在:最主要的协调归根到底是在一个具体地方的各个服务体系之间的协调。这既是最需要的也是最困难的。相对来说,各个垂直部门内部的协调要简单一点,而且也不涉及至关重要的地方,这是由这种管理机构本身所决定的;但是,除此以外的协调就会非常困难,而关于具体地方的协调则更是不太可能。
从思想意识上来说,城市管理理论根本就没有认识到这种涉及到具体地方协调的重要性。这里的原因还是主要在于规划委员会本身。 规划者往往认为处理的都是城市整体规划的事项,他们描绘的都是城市的“整体图景”。但是这种以为其任务是高高在上用鸟瞰的方式规划城市的思想本身就是一种幻觉。
从工作的本质来看,几乎所有的城市规划工作都涉及到具体的、小范围的行为,涉及到具体的街道、街区和地区。在进行规划行为时,任何规划方面的专业知识都不可以取代对具体地方的了解,无论这种规划是多么创新、多么有前瞻性或者协调一致。
我们现在需要的不是一个高高在上进行协调的组织机构,而是一个能够在需要的地方——具体的、个别的地方——进行协调的规划单位。
大城市需要划分成几个行政地区。这些行政地区应该是城市政府底下的横向性权力机构,它们的地位是一样的。
每个地区行政官有两方面的工作,一方面要负责地区的工作,另一方面要负责他自己所在机构的工作。
这些行政地区应该直接与现实打交道,而不是组建一个新的组织,然后再在这个组织下分出各个管片去对付现实情况(这样的一个结果就是分离支解现实)。这些行政地区现在应该——而且也有这个潜能——作为一个社会和政治实体来运转。
作为城市政府结构的一种形式,地区行政管理从本质上要比我们现在建立在小城镇的行政结构的形式复杂得多。城市行政管理在基础面上需要更加复杂,这样就能更加有效地发挥作用。现在的情况刚好颠倒:基础结构过于简单。
有一点我们必须理解,大城市的地区行政管理不可能是“纯粹”或教条主义的横向性管理,它们之间的纵向联系不能被忽略。一个城市再怎么大,仍然是一个城市,不同地区,不同部分间有着无数的互依互存的关系。不是说把几个小城镇集中到一块就变成了一个城市;如果是这样的话,那么这个城市也就肯定有被毁灭的一天。
一个实行地区行政管理的城市应该尽量使城市的每一个服务分化到地区层次,使得城市提供的服务与这种新的行政组织形式挂起钩来。
简而言之,城市范围的垂直服务部门仍将存在,这些部门可以把信息和思想从各个地区集中到一起。但是,不管是在什么样的情况下,各个服务部门的内部组织结构应该合理化,做到互相匹配,不仅是在各个部门间消除理解鸿沟,而且在与某个具体地方打交道时也能如此。
在规划方面,城市层次的规划部门还是应该存在,但是大部分工作人员应该以非集中的方式服务于城市,也就是说服务于行政地区,只有在这个层面上,目的是城市活力的规划才能得到完整的理解、协调和贯彻。
大城市的行政地区还会很快就开始成为一个政治实体,因为这些地区将会拥有真正的集中信息、做出决定和采取行动的机构。这将会成为这种体系的主要好处之一。大城市的市民需要一个他们可以施加影响、表达意愿、获得别人的了解和尊重的地方。行政地区不可避免地要求这么一个地方,这么一个支点。
一个行政地区究竟应该有多大?从地理情况上说,有些城市自然地区充当了行政地区而且运转非常有效,这些城市自然地区一般都不会超过1.5平方英里,而且很多时候比这还要小。但是,有一个地方特别例外,而且正因为其特殊之处而为别的地方提供了重要借鉴意义。这个地方就是芝加哥的“后院”地区,因为后院理事会作为实际意义上的行政地区,这个地方差不多有上面提到的运转有效地区的两倍之大。
从地区行政管理的有效性来说,3万有点过低,50,000应该是一个比较现实的数字。最多为20万人的地方也可以成为一个行政地区,但这主要是从作为一个社会和政治实体的角度来讲的,因为大于一个单位的事物,可以既从宏观又从微观上来理解它。
大城市已经成为更大区域里的一个城市居住部分,这个更大区域叫做“标准大都会区域”。一个标准大都会区域包括一个主要城市(有时候多于一个,比如纽约—纽瓦克,或者是旧金山—奥克兰大都会区域),同时还有相关的城镇,小卫星城市,以及村庄和郊区,这些都位于主要城市的外面,也就是说与后者不在同一个政治区域,但在同一个经济和社会区域内。
很多问题,尤其是规划问题,对这些有着不同城市的政府大都会区域来说是同样的问题。
大都会政府这种概念不仅受到很多规划者的欢迎,而且还似乎得到很多大企业家的青睐;这些人在很多讲话中都把这看成是解决“政府问题”的合理方式。但是,大都会政府有充分的事实说明在目前这种状况下,大都会区域的规划根本无法进行。
在实际生活里,我们缺少使一个大规模的都市政府运转良好的策略和方法,这也包括大都会范围的规划行为。这个“庞大”其实就是意味着地方上的无奈状态、缺少人性、简单化的规划和行政管理方面的混乱——这就是目前所谓“庞大”的实际情况,在这样一个时候,选民们拒绝进入这种“庞大”的体系是完全有道理的,也是明智的。
符合实际的可行的大都会政府应该首先在大城市里试验,在大城市里我们可以找到解决共同问题的方法,而同时又不会对城市地区以及地方自治过程造成不必要的混乱。