众所周知,“横亘”在中国城乡之间的两大“制度鸿沟”即是户籍制度和土地制度。
户籍制度起到一定“隔离城乡”和“封闭乡村”的作用,是维护国家推进的工业化和城市化的基础性制度。改革开放以后,虽然其制度体系“漏洞百出”,但还是束缚农民融入城市的根本制度。户籍制度体系上“附着”大量的住房、教育、医疗和社会保障方面的“制度化利益”,大量农民工身在城市工作,其身份依然是在农村。由于“人户分离”的历史性境遇,导致乡村治理大量的“时空倒错”。
土地制度与户籍制度紧密相关,也是“隔离城乡”的基础性制度。由于城乡土地制度的“双锁定”(城市为国有土地、农村为集体所有土地,所有制性质皆不得改变),农村土地制度朝着越来越“细分产权”的“双重三权分置”方向改革。
就农民的土地承包权来说,“三权分置”的改革为:土地的所有权为集体所有,土地的承包权为农户家庭,土地的经营权可以流转出租或以土地入股。进城打工的农民,可以把小块土地留给家里的老人耕种,也可以把土地流转给专业大户经营,也可以土地入股土地合作社,要么就把土地撂荒。
对于常年在城市打工和生活的农民来说,土地是留给农民的“有用财产”,但却不能转化为“融入城市的资本”。但对流转大量土地的专业大户或合作社来说,“流转”的只是土地的经营权,根本无法“拿”土地进行“融资”或“抵押贷款”。
就农民的宅基地来说,“三权分置”的改革为:宅基地所有权为集体所有,宅基地资格权为农户所有,宅基地上所建的农房财产权为农户所有。宅基地使用权可以在集体成员之内流转(宅基地资格权出让)。虽然近期,中央提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权”,但大量的闲置在乡村的农房,在没有城市资本大量涌入的情况下,根本无法实现“资产变资金”。所以,大量在城市打工或在城镇购房并居住的农民,还是保留着在农村的住房,农村的房屋财产同样无法变成农民融入城市的“融入资本”。
但同时,由于城乡土地价格的极大差异,用几万元补偿“拿到”的集体土地,“转身”成为城市开发的“国有土地”,其价格往往可以卖到几百万、上千万。由此导致在乡村土地征用、房屋拆迁中的上访和群体性事件,无形中增加了乡村治理的“治理链条”和“治理难度”。
此外,户籍制度和土地制度,在给广大农民施加约束的同时,也是对农民利益的一种保护机制。农民的承包地是农民留在乡村的“财产”,农村的房屋是农民留在乡村的“根据地”。在目前农民工不能完全融入城市的困境中,随时可能的“回乡潮”,也使“老家的土地和房屋”成为农民最后的保障防线。这也是很多地方出现的,农民在城镇买了房屋并安居下来,也不愿意把“农村户口”迁入“城镇户口”的根本原因。同时说明,乡村治理在面临基本制度改革时,所必须直面的复杂挑战和严峻困难。