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作者长沙市城乡规划局副局长段宁,长沙市规划勘测设计研究院城乡规划编制中心副主任郑 华,长沙市规划勘测设计研究院城乡规划编制中心主任工程师龚毅,长沙市规划勘测设计研究院院长李彦波,长沙市城乡规划局编制管理处处长邓凌云在《规划师》2019年第4期撰文,长沙市作为全国城市总体规划编制改革试点城市之一,将城市总体规划改革试点作为推动政府职能转变、实现政府治理能力现代化的一项重要改革来抓,探索实现 “横向到边、纵向到底”的政府施政纲领与空间治理方案。长沙在新一版城市总体规划编制中提炼出了“全市规划全市做”的编制方式、分级分层的全域治理模式、刚性和弹性并重的管控方式、面向实施的战略传导体系、强化政策性的成果表达、规划实施和指标考核体系等改革思路,并进一步探讨了城市目标和定位、建设用地规模调控、全域空间管控体系构建等重点问题。
[关键词]城市总体规划;规划改革;空间治理;空间管控;长沙
[文章编号]1006-0022(2019)04-0032-08
[中图分类号]TU984.11
[文献标识码]B
[引文格式]段宁,郑华,龚毅,等.面向空间治理改革的长沙市城市总体规划编制探索[J].规划师,2019(4):32-39.
一
城市总体规划编制改革的理念与方向
应认识到城市总体规划编制改革不是简单的“简化”和“瘦身”,而是从国家空间治理改革视角进行空间规划体系的重构和统一,是一次主动适应未来城市发展和国家治理需求的重大改革探索,目的是让城市总体规划更有用、有效,而不是削弱其作用。本文认为,城市总体规划的改革主要有以下3个导向:
(1)强化总体规划的先进性和导向性。
党的十八大以来,尤其是中央城市工作会议后,党中央和习近平总书记对规划工作和规划改革提出了系列新思想、新要求,如城市规划建设好不好要用人民群众满意度来衡量 ( 习近平,2017)、大力提升城市发展质量和效益、努力解决不平衡、不充分的发展矛盾等。城市总体规划作为指导全市规划建设和空间发展的纲领性文件,要主动践行新时期“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念,改变以经济发展为单一导向的价值观,更加注重追求“以人为本” “和谐社会” “绿色低碳”“文化建设”“城乡统筹”等目标,协调好城市与人、城市与自然的关系,促进城市发展方式的转变。
(2)强化总体规划的战略性和统筹性。
将城市总体规划作为国家空间治理体系现代化的抓手,有效指导城市规划、建设和管理活动。解决的出路还是要回到城市总体规划的本质功能——主要是为了解决城市空间发展的全局性、系统性指引,即谋求战略上的确定性。总体规划重在强调全局性、战略性和结构性,而不是包罗万象的内容“总汇”,因此真正将涉及城市总体发展、长远发展而需要研究、控制的问题解决好。笔者认为,要突出城市总体规划解决城市的战略性空间布局和统筹性空间管控,实现“横向到边、纵向到底”的“一张蓝图干到底”。
(3)强化总体规划的适应性和实施性。
怎样让城市总体规划变得“好懂、好用”,要重点探讨和处理好 4 个关系:一是中央与地方的关系,如何在贯彻中央宏观政策的同时,保持地方发展的活力;二是刚性与弹性的关系,如何保障刚性内容得到充分贯彻,如何规定和约束弹性;三是战略与实施的关系,如何建立与完善“战略纲领—法定蓝图—规划许可”的自上而下的规划传导体系;四是评估与反馈的关系,如何建立与完善“从评估到反馈”的动态维护机制。
二
城市总体规划编制改革的长沙探索
(一)“全市规划全市做”:编制方式的改革
编制方式从政府和规划部门的“独角戏”转变为凝聚全市共识的“大合唱”。打破以往城市规划编制自上而下“安排”和“控制”的静态思维惯性,通过“开门做规划”的全面改革创新,将城市发展与市民需求结合起来,将高质量发展和供给侧改革的理念贯彻规划编制的始终,形成一套“全市规划全市做”的编制方法。
1.书记、市长亲自抓规划
成立了由市委书记任顾问、市长任组长的改革试点领导小组,成员单位包括各区县(市)政府、开发区管委会和相关职能部门等,统筹开展城市总体规划编制与城乡规划改革试点各项工作。印发城市总体规划改革工作方案,并通过市委常委会、市政府常务会、市长办公会等组织推进,真正做到书记、市长亲自抓、亲自管和亲自督导落实。
2.区县部门共同编规划
改变以往先编制方案再征求意见的传统程序,开创性地在初步方案阶段同步编制部门专项规划和区县发展大纲,创新形成了长沙模式(图1)。一方面,在城市发展目标和定位、规模论证、空间结构等重大问题达成基本共识的前提下,通过动员要求各职能部门编制《部门专项规划手册》,着力实现“目标—战略—策略—行动”的“横向到边”战略传导。目前共组织了3轮部门共同编规划工作,编制和整理了二十多个职能部门的行业规划(研究),在规划策略、指标体系、行动计划和空间布局等方面充分吸纳了部门意见。尤其是长沙市发展和改革委员会牵头开展了《长沙市国民经济与社会发展中长期规划》,并作为总体规划编制同步开展的专题研究,互相反馈,探索“多规合一”。另一方面,通过动员要求全市 9 个区县及 5 个国家级园区编制《区县发展规划大纲》,建立市、区联动的工作平台,建立区县表达诉求的通道和总体规划理念纵向传导的途径。各区县积极参与,重点在人口和用地规模、“三区三线”、空间布局、综合交通、重大公共服务和基础设施等方面充分提出诉求,收集和吸纳了各区县提出的300余项诉求和意见,保障了规划“接地气”和“可落地”。
3.创新公众参与做规划
坚持以人民为中心,进一步健全专家咨询和公众参与机制,充分利用传统新闻媒体和移动互联网新媒体等载体,采取咨询、征集、交流和公示等方式,广泛征求社会组织和公众意见。创新“众规众筹”理念,开通“长沙2035总体规划”微信公众号,举行“2035·我的长沙我的梦”金点子征集活动,在长沙规划展示馆定期举办总体规划专题公开课,打造“微信公众号 + 长沙规划展示馆”的公众参与线上线下平台,广泛集聚人民智慧,充分吸纳公众意见,提高总体规划编制的科学性。
(二)事权分级的全域规划:内容层次的改革
规划范围从主要关注城市集中建设区转变为全域覆盖、全域全要素治理。长沙市域面积为 1.18 万平方公里,下辖六区一县,代管浏阳、宁乡两个县级市。根据中央要求,全域划定“三区三线”,统筹生态空间、农业空间和城镇空间,将城镇体系延伸为城乡体系,补充乡村振兴相关内容,加强生态空间和农业空间的规划深度及管控力度。
对于规划层次,上版长沙总体规划划分了市域、规划区、都市区和中心城区 4 个空间层次,且空间范围与行政辖区并不一致,导致规划内容和管理政策难以清晰地对应分级,不利于规划的传导和实施。按照中央“一张蓝图管到底”的要求,北京、上海、深圳和厦门等先进城市已在总体规划中探索实现了以市域作为规划区的“全域规划”,而以长沙为代表的中西部城市现阶段实现“一个空间层次管到底”还是比较困难的。
一方面,外围县市的农村地区面积大、范围广、经济发展水平不高,规划基础比较薄弱,现状数据和规划欠账很难在短时间内看齐市区标准;另一方面,按照《土地法》和《城乡规划法》,浏阳市和宁乡市作为市级人民政府应组织编制城市总体规划和土地利用总体规划,若按照市区标准编制规划内容和深度,将会与两级政府的法定事权产生矛盾。对此,本文探索对应事权分级的空间治理方案 — 划定市域和规划区两个规划层次(图2),规划区包括六区一县(考虑到长沙县即将改区,故规划区实际是今后的市区范围)。规划对应两个空间层次提出差异化的内容深度和管控要求,浏阳市和宁乡市在本规划指导下编制各自的城市总体规划,通过分步、分级实现“全域规划”。
(三)刚性和弹性并重:管控方式的改革
管控方式从以建设用地布局为主到底线管控和战略引导并重。上文提到,总体规划在实施和督查的过程中出现大量刚性内容被突破是影响其权威性及法定地位的重要因素,因此在规划编制中应充分谋求解决总体规划内容的弹性适应问题,守住发展底线的同时为未来发展的不确定性留有充分弹性。
1.强制性内容的分层分度
客观来看,很难在短时间内将规模指标、市域“三区三线”、城市“四线”、公共管理和公共服务用地布局、市政基础设施布局、城市安全等强制性内容在“一本规划”中做到科学合理和精准到位。因此,本次总体规划在技术上探讨了一套“总规—分区规划—控规”强制性内容分层级方案(图3,表1)。对于因层级较低、内容过细难以在总体规划中实施定量和定位管控的,总体规划提出原则和指引,以保障下位规划的继续深化完善和空间落地。
2.强化底线管控的刚性
一方面,严格按照中央要求,认真谨慎地精准划定刚性内容,同时刚性内容尽可能简化,核心是全市域“三区三线”、建设用地规模指标、城市蓝绿线系统和历史文化名城保护(紫线)等内容。另一方面,在法定性上强化其刚性,如在规划区范围内精确划定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界等刚性控制线,从规模和空间上双重管控,任何单位和个人不得侵占或改变其用途。
3.注重战略引导的弹性
一是在城镇建设用地外适当扩大城镇开发边界范围,划定的开发边界范围约为城乡建设用地规模的1.2倍。在确保城市建设用地总规模不变,且在不占用永久基本农田、生态廊道及结构性绿地的前提下,允许市级政府按程序在开发边界内对规划布局进行弹性调整;二是用地布局采用主导功能用地表达方式,提出用地的主导功能分区布局引导图,并建立“总规—分区规划—控规”的传导体系,在控规中具体细化落实地块用地性质,规避总体规划陷入具体地块布局的困境中,从而增强总体规划的弹性适应;三是建设用地内划定战略留白空间,预控约55 km2的战略空间地区用于当前尚无法确定的未来重大事件、重大功能项目建设,并建立战略留白区的评估启动机制。战略留白区统一由市政府管理,在动态评估的基础上,经长沙市规划委员会审议,对符合城市总体规划功能导向和布局要求的重大项目,由市规划主管部门会同相关区政府对战略留白区启动规划编制、审批和实施管理工作。
(四)面向实施的战略传导:支撑体系的改革
为改变传统城市总体规划面面俱到但不接地气、操作性不强的问题,实现政府施政纲领的转型,长沙城市总体规划创新性地构建了面向实施的战略传导体系 ( 图 4),促进总体规划实施落地。长沙将“国际文化名城、美丽山水洲城”的城市发展目标对应 2020 年、2035 年和2050年制定“三步走”的分阶段目标,并分解为区域协同、创新驱动、魅力名城、枢纽城市、绿色发展和美好家园六大战略,对应到12条核心策略,再落实到 115 个行动、200 余项指标以及相关的空间布局和政策研究,从而形成“目标—战略—策略—行动”的传导体系。
这个战略传导模式有两个特点:一是在“部门区县共同编规划”的工作中同步实现。每一条核心策略都有相应的空间布局、行动计划和考核指标,并且可以对应到具体的职能部门,从而传导到部门专项规划中进一步分解落实,体现为“自下而上收集吸纳”再“自上而下传导实施”的双向过程。在此过程中,城市总体规划真正实现了“规划统筹”和“统筹规划”的作用。二是将传统的支撑体系(专项规划)内容对应到目标和战略中,以目标导向有效凝聚全市共识,这有利于总体规划精准聚焦在城市发展的核心问题和重大战略举措上。
(五)强化政策性和通俗性:表达方式的改革
成果表达从专业技术性文件转变为政府施政纲领的政策性文件。改变以往总体规划文本和图纸专业技术性过强的状况,以便于基层干部和普通公众等非专业人士学习和理解。在学习借鉴国内外总体规划成果的基础上,文本编排改变传统的按交通、产业、绿地和市政设施等专业领域分类的方式,构建“目标—战略—策略”的叙事逻辑,基本做到一个战略对应一章、一条策略对应一节,做到通俗表达和体现长沙特色。总体规划图纸除了需要明确划定空间边界和刚性底线的“三线”管控图外,更多采用更能体现总体规划战略性和政策性意图的结构图或示意图的表达方式,突出空间划分指引和重点内容表达,涉及空间管控和布局的精准化、指标化图纸通过下层次规划予以细化落实,并统一纳入信息平台中作为管控依据。
改变较大的是用地规划图的表达(图5)。此次总体规划摆脱传统按照用地分类性质划分的模式,创新性地采取主导用地功能分区引导的方式,在全域范围内将城镇空间、农业空间、生态空间整合划分为14个主导功能用地类别,对一定规模、完整的用地区块赋予主导功能,既不对应到具体地块,也不对应到具体用地性质,并通过“总规—分区规划—控规的向下传导”实现空间用途管制,从而强化总体规划的战略引领作用,并留有一定弹性,同时也便于公众理解。
(六)建立指标考评机制:考核实施的改革
考核方式从“图纸比对、图斑核查”转变为“指标考核、动态监测”。建立体现五大发展理念的城市总体规划实施考核评价指标体系,并将总体规划各类管控图纸和数据统计模型整合纳入“多规合一”信息平台,将规划指标体系和空间信息平台作为规划实施的两大抓手,通过信息化手段建立城市总体规划实施的动态监督考核机制。
1.建立城市总体规划基础指标库
多渠道开展指标体系研究,同步开展《长沙市国民经济与社会发展中长期规划 (2016—2035 年 )》和《城市转型与规划治理专题研究》,为构建指标体系提供支撑。在全面统筹和充分吸纳前者城市宏观经济与社会发展规划指标、后者城市发展质量目标指标的基础上,结合中央规划文件要求指标、相关行业规范和技术文件指标、国内外对标城市宏观规划的相关指标及长沙已有规划指标,形成系统完整的城市总体规划基础指标库,各类指标共计300余项。
2.构建与事权对应的三级指标体系
对应事权分级,构建“核心指标—目标指标—传导指标”指标体系(图6),形成以核心指标为重点、目标指标为主体、传导指标为支撑的 3 个层次的城市总体规划指标体系。其中,核心指标对应中央政府考核监管,对应五大发展理念,以约束性指标为主;目标指标对应于本级政府目标测度,以表征城市运行情况的指标为主,适当增补体现长沙特色的指标,约束性指标和指导性指标并重,以方便政府全面测度城市发展目标的实现情况;传导指标面向下级事权传导和考核,对应于分区规划指引、专项规划大纲和行动规划内容,在目标指标的基础上进行分解、扩展和补充,作为差异化指导和考核区县建设、职能部门专项规划实施情况的依据。
3.完善规划实施督察考核机制
体现指标体系的综合政策性作用,面向专业部门管理事权,完善指标的考核和督查机制。明确指标统计的权责部门或发布单位,明确固定的数据获取渠道,明确指标的考核部门和责任部门,保证指标数据获取的权威性和指标实施落实的有效性。同时,将策略和指标作为整个总体规划实施传导体系的关键内容,实行“一年一体检、五年一评估”。
(七)搭建“多规合一”平台:协同治理的改革
实施机制从部门分治转变为“多规合一”协同治理,总体规划改革的重要目标就是探索实现“多规合一”的规划。“多规合一”的核心是空间用途管制的统一,为此在总体规划编制中整合“两规”用地分类标准,按照全要素的国土空间用途将所有用地分为城镇建设用地、村庄建设用地、区域性设施用地、农业和生态用地4个总类,再细分到大、中、小类,以便于图数合一的用地统计,为实现全域全要素的空间用途管制提供技术准备。同时,与总体规划编制同步建设“多规合一”信息平台,将其作为总体规划的核心管理手段。面向全市域一张蓝图、全要素空间治理、全流程协同审批、全方位指标监测、全领域专项台账的目标,以信息化手段整合各类空间性规划和相关规划,横向连接市直各部门信息“孤岛”,搭建“多规合一”的空间信息共享和业务协同审批平台。长沙市“多规合一”信息平台建设已初见成效,已梳理了31个部门的空间管控事权、130多项空间管控要素,拼合形成了全市域的现状图体系和规划图体系,并于2018年3月31日正式上线运行(图7)。
三
城市总体规划编制中的几个重点
问题
(一)城市发展目标和定位:多维度最大化凝聚共识
对于很多城市而言,因缺少宏观规划依据(如全国及省域城镇体系规划),城市发展目标、战略定位和城市性质达成共识有较大困难,导致难以形成稳定的战略体系和成果内容结构。因此,城市目标定位的确定是总体规划编制首先要面对和解决的一个重点、难点。
1.对城市目标、定位和性质的理解
城市性质一般是指城市在一定地区、国家乃至更大范围内的政治、经济与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能。城市的性质应体现城市的个性,反映城市所在区域的政治、经济、社会、地理和自然等因素的特点。
而对于发展目标和战略定位,从已获批的城市总体规划来看,可以有两种理解。第一种认为发展目标是描述城市最核心的理想追求和发展愿景;战略定位则是描述城市的国家或区域责任,类似于功能定位。战略定位与发展目标间并无特别强的逻辑关系。以北京为例,其城市战略定位为“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”,而发展目标为“建设国际一流的和谐宜居之都”。第二种认为发展目标是综合性的,是统领城市战略定位、理想追求的综合表述;而城市战略定位是在发展目标的指导下,描述城市的国家或区域责任。以上海为例,其发展目标为“卓越的全球城市,具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”,基于总体目标进一步提出“创新之城、人文之城、生态之城”三大分目标,以统筹指导“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”的战略定位。
2.长沙的视角和方案
为避免出现概念过多、公众难以理解和容易混淆的情况,长沙采用了“愿景 + 性质”的模式,在总体规划成果中主要表达“城市发展目标”和“城市性质”两个概念。一方面,通过将战略定位统筹于发展目标中,突出和强化城市的发展目标,并通过“战略传导体系”实现目标的分解落实;另一方面,进一步丰富城市性质的内涵,使城市性质一定程度地反映战略定位。
确定长沙的发展目标和城市性质主要基于 3 个维度。第一个维度是适应国家“两个一百年”的奋斗目标,长沙的文化具有独特魅力和一定的国际影响力,是体现中华文化自信和未来文化交流和输出的典型代表之一,具备成为国际文化名城的潜力。第二个维度是响应人民对美好生活的需要,体现城市对宜居性的追求,城市发展从“产—人—城”转向“人—城—产”,城市的宜居性、生活性越来越成为城市发展的核心。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕;永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。“美丽山水洲城”既能体现长沙的独特城市风貌,又能很好地反映城市的宜居性。第三个维度是基于国家责任和城市担当,积极响应“一带一路”倡议和长江经济带战略,发挥省会城市的作用,突出长沙作为“国家交通物流中心、国家智能制造中心和国家文化创意中心”的功能。基于上述研判,本版总体规划提出长沙市的发展目标愿景为“国际文化名城、美丽山水洲城”,城市性质为“湖南省省会、中部地区重要的中心城市、国家历史文化名城和综合交通枢纽、国际知名的创新创意中心”。
(二)建设用地规模调控:城市不同发展阶段的应对
1.中央要求和现实矛盾
建设用地规模作为强制性内容及约束性指标,是城市总体规划编制、审批和督查的核心内容。对于城市建设用地,中央要求“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”,推动城市发展由外延扩展式向内涵提升式转变。原国土部《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(2014 年 ) 和《国土资源“十三五”规划纲要》(2016 年 ) 都明确要求,“除生活用地及公共基础设施用地外,对超大和特大城市中心城区原则上不安排新增建设用地计划”。最近获批的北京市和上海市城市总体规划对此均有呼应和落实。北京市总体规划提出全市建设用地总量减少,由现状3720 km2减到规划3670 km2,其中全市城乡建设用地由现状2921 km2减到规划2760 km2;上海市总体规划提出全市建设用地总量维持上版规划确定的到2020年建设用地3200 km2不变。
2.长沙的思路和方案
中央的红线不能突破,城市自身的现实需求需要满足,就只能在合理调控存量和提高空间绩效上下功夫。中西部地区的土地利用还较粗放,空间绩效不高,在集约节约用地上还有很大的优化空间,尤以农村地区为甚。以长沙为例,其农村现状人均建设用地超过 500 m 2 ;随着农村人口进一步转移到城市,如果不对建设用地指标加以调控,这种态势会愈加明显。基于此,为限制城市摊大饼式扩张,长沙通过框定总量初步提出了城乡建设用地“规划零增长”方案,即规划至2035年全市城乡建设用地总规模不超过原土地利用规划2020年的总规模 (1 752 km2)。这个规模总量指标将在国务院正式批复后作为城市发展不能突破的刚性约束条件。在指标调控上,服从“总量锁定、占补平衡”的原则,探索城乡之间的人地挂钩机制,大幅提高人均城乡建设用地效率,从而实现农村建设用地适度减少和城镇建设用地按需增加的目标。
(三)全域空间管控:分层、分级的“三区两线”方案
1.“三区两线”的逻辑构建
党的十九大报告与住房和城乡建设部改革试点意见均明确要求全域划定“三区三线”,这是落实“一张蓝图管到底”的基本要求。在总体规划编制中,我们认识到由环保部门依据《生态保护红线划定指南》划定的生态保护红线覆盖面积较小,仅占全市域面积的6.5%,保护的仅仅是“底线”中的“底线”,除此以外长沙还有大量重要的自然生态资源要素也需纳入管控体系。对此,为适应国家机构改革思路以及与新成立的自然资源部事权对应,同时体现长沙作为两型社会示范的担当,我们在生态保护红线和永久基本农田的基础上进行扩展,补充了其他 8 类自然资源要素,划定生态控制线来保护“山水林田湖草”全要素自然生态资源。按照上述思路,规划区内划定生态控制线1 700 km2,约占规划区面积的43.6%(图8)。同时,我们还认识到划定城镇开发边界的目的是为了控制城市无序蔓延、优化城镇空间布局,而传统的“城市四线”也是这个目的,所以规划将“城市四线”纳入全域空间管控体系中,将其作为城市开发边界内部的二级管控线,并按事权进行分级、分层管控。
因此,长沙模式的全域空间管控为“三区两线”(图9)。“三区”是主动性管控,对应生态空间、农业空间和城镇空间,全域覆盖,主要发挥主导功能区划的作用;“两线”是被动型管控,分为生态控制线体系和城镇开发边界体系,互不交叉,主要发挥刚性底线约束作用。其中,以生态控制线统筹“山水林田湖草”全要素自然生态资源,进一步划定生态保护红线和永久基本农田保护线;以城镇开发边界控制和优化城镇用地布局,进一步划定城市紫线、绿线、蓝线和黄线。
2.“三区两线”的分级管控
按照刚性和弹性并重的原则和思路,建立对应事权分级的管控规则。一方面,按照“谁审批、谁督查”的原则,将“三区两线”的管控层级分为国务院、省人民政府、市人民政府三级。另一方面,鉴于长沙特殊的行政管理体制,对规划区和浏阳、宁乡实行分区治理,在规划区范围内精确划定城镇开发边界、生态控制线、生态红线和永久基本农田控制线等刚性控制线,从指标和空间上双重管控;浏阳和宁乡对生态红线与永久基本农田控制线进行指标和空间上的双控,城镇开发边界和生态控制线主要进行指标管控,空间落实在各自县市城市总体规划编制中细化完善(表2)。
四
结语
当前,自然资源部已成立,并已初步明确将构建全国统一的“五级三类”国土空间规划体系。在这一时代趋势下,城市总体规划必然面临新的角色定位和改革走向,即与市 / 县级土地利用总体规划充分融合为市 / 县级国土空间总体规划。为此,未来市、县两级国土空间总体规划编制应以实现“多规合一”为目标,注重战略引领和刚性管控作用,增强适应性和权威性,使国土空间总体规划真正能够转型成为城市政府落实国家和区域发展战略的重要手段、统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台、引领城市发展和建设的行动纲领。
来源:2019年04期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》杂志2019年04期
《面向空间治理改革的长沙市城市
总体规划编制探索》
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