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 改革开放30多年来，我国城镇化的快速发展离不开土地经济的贡献，它改善了城市薄弱的基础设施，使城市规模快速扩张，城乡结构快速转换。但是传统以土地扩张为主要表征的城镇化发展模式也带来诸多问题，面临诸多挑战。随着后土地经济时代的来临，怎样找到新的发展路径显得至关重要。 <p style="margin-top: 8px; max-width: 100%; font-size: 16px; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">1土地经济时代诞生的制度基础 土地出让制度的建立是土地经济时代诞生的重要基础。1987年深圳率先实行了土地有偿出让制度，开了土地市场化发展的先河。此后，有偿出让制度成为土地出让的主要方式，与行政划拨并存。根据《宪法》规定，政府是土地出让的唯一合法主体，垄断了土地一级市场。低征高售产生的“剪刀差”，使得政府在土地出让中获取了大量收益，成为政府不断扩张城市建设用地的主要原因。1998年福利分房制度取消后，房地产市场空前活跃。而作为引致需求的土地市场则空前繁荣，土地价格不断高涨，推动了土地经济时代的发展。财税分权制度导致地方政府财权与事权不对等，而权力下放制度使得地方政府拥有更多的自主权。通过土地出让获取收益，或者通过低成本出让土地吸引投资，成为地方政府推动经济发展的重要手段。 <p style="margin-top: 8px; max-width: 100%; font-size: 16px; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">2土地经济时代的城镇化发展 2.1  土地经济对城镇化发展的推动作用改善薄弱的基础条件。土地有偿出让制度的建立，极大改善了政府的财力状况，使得政府有条件在基础设施建设和公共服务配套方面进行投资，提升了城市的运行水平，改善了薄弱的基础条件，城市获得快速发展。推动经济社会发展。土地出让收益也为中国分享全球化红利奠定了重要基础。许多地区依靠低廉的土地价格吸引外来资本进入，并与人口红利结合，创造了典型的中国模式。改善农村发展状况。土地增减挂钩制度和土地整理制度，可以减少农村建设用地总量，使建设用地指标向城市转移。这成为城市反哺农村的重要方式，推动了新型农村的建设。如重庆的“地票”模式。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4nXpiapybC9j3X3Pr6lxNEtw1ezoicbBuoFodM6BhTYuRSlxamlBbYDGcw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.4753694581280788" data-w="" /> 重庆“地票”交易模式 提升城市公共环境。为了提高土地的价值，政府会通过改善外部环境，如河流整治、园林绿化、公共交通建设等提升相应地段的吸引力，同时通过“容积率奖励政策”等把公共环境的改善与开发商的利益挂钩。 2.2  土地经济对城镇化发展的负面效应评估城市病问题突出，环境质量下降。城市的高强度开发和低密度蔓延两种现象并存。高强度开发主要出现在城市的中心区，由于土地成本高昂，只能通过提高建筑的容积率来平衡收益，因此超高建筑不断涌现，人口、产业过度集聚。而在城市的外围区域，依靠农村集体建设用地随意私搭乱建，造成城市摊大饼式无序扩张。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4nJ9lR2IKbWyPDVcl1qYaib31cia3gOIic56ibKfG1xmzM9FmnhUNMT2cC0g/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.9630541871921182" data-w="" /> 城市扩张造成的生态萎缩 资本流向失衡，配置不合理。房地产业被视为最能够保值、增值的产业，企业将大量资本投入土地开发、房地产建设等，而在研发投入、创新激励等方面明显不足，制约了其转型发展和竞争力提升。广大民众投资房地产，制约了消费，导致内需动力不足。未完全转化的半城市化人口。城市快速扩张会占用大量耕地，农村居民被迫改变原有的居住形态，但是在社会保障、子女教育等方面不能享受到和城市居民同等的待遇，产生大量社会问题。城市精神和特色危机。土地经济时代的城市发展以单纯的空间扩张为主，忽视了城市精神的培育和特色的塑造。城市原有的文化资源不断消失，缺乏自身应有的特色。大量的征地冲突问题。越来越多的农民不再满足土地征收补偿的制度安排，阻挠房屋拆迁、土地征收的现象日渐增多。据调查，约65%的“大规模群体事件”是由土地征收引发。土地经济绑架地方政府。地方政府为了追求GDP，会不断通过投资拉动经济增长，但投资的重要来源即土地收入，同时土地也成为地方政府向银行抵押贷款的重要筹码。土地财政绑架了地方政府，也使宏观调控变得越发艰难。 <p style="margin-top: 8px; max-width: 100%; font-size: 16px; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">3后土地经济时代城镇化发展面临的挑战 可供出让土地减少，收益下降。很多一线城市在经历快速发展后，城市空间拓展已达极限，增量扩张的空间资源不足。同时，土地出让的净收益在不断下降，土地征收拆迁成本也在上升。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4nKqU4Sx5tLic55EgylLR8UibtDZWMwm5CcQ9dGWyyhhehSZ0eWgcLmERw/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.37438423645320196" data-w="" /> 上海市2000年、2005年、2008年建设用地 房地产泡沫威胁。随着居民的置业需求下降，存量房地产过大，导致大多数城市开始出现供过于求的局面。房地产市场的泡沫必然会进一步加剧，进而造成经济停滞、社会混乱。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4nQibtAiatUob3wLrwJmcE2DUqL5Jia6ibseCbnEDMIFPicZtqdGA77mer1ibg/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.6650246305418719" data-w="" /> 昆明呈贡新区 产能过剩与国际资本回流。随着各类建设项目日趋减少，不得不面临产能过剩的威胁，单一依靠做大规模、以低廉的土地成本换取发展的模式需要重新认识和评估调整。随着产业向成本洼地转移，和东南亚其他国家比较成本优势丧失，我们也面临产业向其他国家转移的现实。且发达国家通过实施“再工业化”战略，也在吸引本国资本回流，导致外商投资减少。半城市化人口完全转化的成本及社会风险。据测算，要使2.7亿半城市化人口完全市民化需要27万亿元。大量半城市化人口由于不被城市接受，表现为越来越多的对抗性和报复性，对社会安定造成极大的负面影响。 <p style="margin-top: 8px; max-width: 100%; font-size: 16px; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">4后土地经济时代城镇化发展的路径 推进低效土地的开发利用。重点推动城市建成区范围内低效土地的再开发、棕地的再利用、存量工业用地的结构调整、地下空间的开发、低丘缓坡和荒滩地的开发利用等。从土地城镇化转向人的城镇化。从“化地不化人”的传统城镇化发展模式向“以人为核心”的新型城镇化转变。通过户籍制度、就业制度、社会保障制度等一系列改革措施，推动半城市化人口向完全城市化转变。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4n9WMpwSDEFmOXiaricxHR6AAtazQrIkaTQwibAibRUeniaNZHgwAXYQhgk1g/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.43596059113300495" data-w="" /> 完全城市化的路径选择 推进财税体制改革。需要改变政府过度依赖土地出让收益的局面，逐步建立一个有利于强化地方债务约束和透明化的城市政府城镇化融资体制。推进现有财税体制的改革，完善建立以物业税为营业税主体的税种体系。转变城市政府职能。政府应当从经营型政府向服务型政府转变，真正让市场在资源配置中发挥基础作用，同时应当从传统以GDP为核心的政绩考核指标向以增强居民福祉为导向的考核指标转变。构建城乡一体的建设用地市场。二元土地管理制度阻碍了城乡之间要素的自由流通。应当强化农村集体建设用地的用益物权功能，建立城乡统一的建设用地市场。 <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJPkujicBsFPLmmOYARwNyu4nBsgQQ27ibtLpuGrCibp9Rw3VQa0Uvc5KZjqMYo9Bj13eTR7mTH2lrnicA/0?wx_fmt=jpeg" data-ratio="0.29310344827586204" data-w="" /> 宅基地使用权利股权化模式 推进产城融合发展。政府应将更多的精力用于发展产业，推动工业、服务业的转型提升，推动生产、生产配套、居住、居住配套4大功能高度复合，促进产城融合、一体发展。城市建设融资渠道多元化。改变政府作为单一投资主体的模式，推动城市建设融资渠道多元化。积极发挥国有企业的作用，承担必要的城市基础设施重大项目建设投融资任务。推动银政、银企合作，有针对性地扩大融资规模。以PPP模式推动融资创新，政府与私人部门为提供公共产品或服务建立“全过程”合作关系。 <p style="margin-top: 8px; max-width: 100%; font-size: 16px; height: 32px; text-align: justify; color: rgb(0, 187, 236); line-height: 18px; font-family: 微软雅黑; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span style="padding-right: 2px; padding-bottom: 3px; padding-left: 2px; max-width: 100%; line-height: 28px; float: left; display: block; font-size: 18px; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important;"><span class="wxqq-bg" style="margin-right: 8px; padding: 4px 10px; max-width: 100%; color: rgb(255, 255, 255); box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: rgb(0, 154, 215);">5结语 在城镇化快速发展阶段，土地经济的存在有其必然性和合理性。但如今传统的发展模式和路径已难以为继，必须走新型城镇化道路。从增量扩张转向存量挖潜，进一步推进低效土地的开发利用；从“化地不化人”的传统模式向人的城镇化转变，推动半城市化人口向完全市民化转化；从“以地生财”的模式转向多元税收体系，创新财税体制；从经营型政府向服务型政府转变，提升政府服务效能；从二元土地市场向城乡一体的建设用地市场转变，激发农村集体土地的活力；从“有城无业”，简单造城缺乏产业支撑，向“产城融合”一体发展转变。  详情请关注《上海城市规划》2015年第6期《后“土地经济”时代城镇化发展的挑战与转型路径研究》，作者：何为，成都市规划设计研究院。  <img data-s="300,640" data-type="jpeg" src="http://img02.store.sogou.com/net/a/05/link?appid=100520091&url=http://mmbiz.qpic.cn/mmbiz/Ev6YOunONJP5YxUiaDr0rvxxeFUNIHt8WRkmgCRkickpAxWbyKHg674NM9wPico0DL0GtA05rYIQTeEgia0YXic0gQw/0" data-ratio="0.8325123152709359" data-w="" /> 
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