随着城市在国家发展中的地位提升,随着城市建设在城市发展中的重要性增强,地方政府无不重视城市规划、抓好城市规划,30年来,城市规划行业迅速发展,地位不断上升。
但是,近年来城市建设的问题逐渐暴露,城市病全面爆发,各种骂名纷纷泼向城市规划。与此同时,各种类型的综合规划、专项规划纷纷挤进城市,不断“侵占”城市规划的势力范围和话语权,国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划“三规合一”登堂入室,还有许多切入点如产业、综合交通、生态、低碳、海绵、智慧甚至财政等角度的规划加入,“多规合一”的态势呼之欲出。还有,进入城市更新阶段,面对极为复杂的现状和多元主体的多诉求情形,现行的城市规划工作机制已经出现不适应状况,区级政府的话语权逐步加大,深圳甚至直接将城市更新的规划决策权、组织权和实施权下放到区级政府!
面对“千夫所指”、“群狼入室”和“釜底抽薪”,我们不得不自问:城市规划怎么了?
必须首先澄清一个基本概念:城市规划。其实“城市规划”不等同于“城市-的-规划”。前者是狭义的,只是一项有明确法律授权且边界清晰的规划工作被赋予了“城市规划”这个称谓,这项工作担负了从空间角度对城市布局和城市建设进行合理统筹安排的职能,并不负责决策、实施和运营维护;后者可以理解为广义概念,包含城市中的任何规划行为,城市的复杂性决定了规划的多样性,城市政府每个部门在职能范围所做的规划也是城市规划,多种规划复合交织是城市的客观存在,而理顺各种规划的关系,不是规划局长(部长)是市长(总理)的职责。
之所以有一个部门独占“城市规划”这个称谓,是因为城市是“复杂多变的巨系统”[8],任何角度做规划都需要,但必须有人担负牵住关键的“纲”的职责。之所以有名义上的“城市总体规划”,是因为城市规划行业选择了调理城市发展的关键要素——空间,抓住了空间安排的关键工具——用地分类与组合,以此发挥政府统筹城市“的”规划、建设、发展与运营的作用,纲举目张。
上述安排,本是符合二八定律作用的良好秩序,在过往30年行之有效,为什么现在反而受到了来自上下左右的强烈挑战?这里不便展开,仅提出个人理解的要点:
一是现行规划机制是在适应城市扩张需求中形成的,快速、简便、权威,不适应城市成型后内涵式发展特征是必然的。问题在于面向以更新提质为核心的城市再发展需求,面对中央对城市转型发展的期待,规划行业没有在思想上形成改革思路,更没有在行动上有所作为,该坚持的不理直气壮,该改进的没有积极改进,该争取的没有据理力争,以至于陷入被动局面。
二是国家在城市化的“硬质建设期”,沉浸在所有城市铺摊子建设“改天换地”的大场面激情之中,对城市化真正进入“软性攻坚期”准备不足,没有准备从“以经济建设为中心”转向“以城市发展为中心”的战略性转型认识,因而没有宏观制度设计。
三是在大政没有转型的档期,各部门力争在新型城镇化中大展拳脚,各种提法、做法频出,总体上有益于推动城镇化,但由于缺乏系统路线和统筹协调,一时混乱。
四是城市政府没有从直接抓经济转型到抓好城市建设运营促进经济更好发展的路径上,面对来自政出多门的指令,没有协调好“城市的规划”的结构关系,没有坚持维护并强化“城市规划”的龙头地位。
五是规划技术依然停留于描绘未来,不肯“入世”。总体规划宣称改革后依然是空中楼阁,远水不解近渴,更没有在操作层面发挥统筹作用;微观规划依然是预先设定、按图索骥,无视更新时代“现状的权利”,不到利益协调中发挥作用,满足于纸面上自说自话。
面对纷繁复杂的局面,短期内建立起真正“以城市发展为中心”的宏观机制是奢望,但不是无所作为。住建部落实中央精神,提出了两个有重大价值的新抓手——城市设计和“双修行动”,找准了突破转型初期僵局、切实推进城市转型发展的关键点。但个人认为在制度安排上依然没有将这两个抓手摆正位置,培育成为改进工作的制度平台。
城市设计制度问题的关键点不在于是否法定化,在现行法定规划体系中如果“加上”城市设计,相信会造成混乱。关键在于如何让城市设计“挤进”控规,发挥其在微观层面的技术优势,打破控制性详细规划对于建设用地“平板式管制”的做法。按照二八定律,依重要性、关键性和复杂性区分不同地段的管控力度,建立梯度管控格局,城市设计方能在推动城市精细化提升并调动多方力量增强城市活力上大有作为。
生态修复城市修补(“双修”)行动,直面城市现实需求,调动各方力量,渐进式改善城市,搭建了一个简单却十分重要的行动舞台,由规划部门编剧、市长导演、政府和社会共演。这是规划主管部门策划的最有效“入世”的操作平台,但在制度设计上,不能是一场毕其功于一役的“大戏”,而应纳入地方城市规划部门的法定日常工作,撬动市长将不断改善城市质量作为任职的首要工作,成为常态化的“连续剧”。