都市圈建设能够进一步发挥中心城市在区域协调发展中的引领作用,实现中心城市与周边中小城市的融合发展。都市圈建设在主要发达国家已经进行了长期且广泛的实践,在空间范围界定、规划编制和实施等方面具有较多成熟经验。在综合上述基本框架和主要原则的基础上,借鉴国际经验,并结合我国当前区域协调发展的现状,提出以下对策建议:
(一)以大数据应用为支撑,加快核心城市都市圈范围界定
都市圈范围的科学界定是都市圈建设的首要任务。一要加强统计工作在都市圈建设中的重要作用。基于当前主要城市和周边地区的人口分布现状和人口流动规律,选择相应指标,响应经济活动的自发性、系统性和完整性要求,真实地反映出中国新型城镇化进程中的城市融合发展现象。二要加强中国都市圈数据平台建设。通过都市圈大数据整合,采用深度学习等多种方法,积极推动“互联网+”在都市圈界定和治理方面的应用,加强包括夜间灯光数据、高铁通勤数据、手机信令数据、地铁刷卡数据等各类大数据的集成。三要在大数据应用的基础上,加强都市圈层面新指标和新变量的设计、统计和应用。新指标和新变量的设计应当以反映都市圈城市联系为主要目标,主要包括通勤人数、通勤方向、通勤距离等各类通勤指标,产业发展紧密度和互补性等产业分工指标,以及异地就医、异地就学等社会服务方面的指标。在统计方法上,应当进一步加大调查研究等方法在数据统计方面的作用,不仅获取数据和指标量上的大小,还要体现出都市圈建设和发展中质的变化和居民直观的感受。例如,与城际客运站、高铁站等进行合作,不仅可以获取每日通勤人数、通勤方向、通勤距离等数据,还可以通过发放问卷等形式了解都市圈居民对通勤和交通基础设施建设的感受和意见。四要加强都市圈空间范围的动态调整。定期更新统计数据和各类大数据,在连续性和稳定性的基础上定期调整都市圈空间范围,及时捕捉都市圈建设的趋势、成绩和不足,加强都市圈管理政策的科学性和有效性。
(二)以上海等大都市圈建设为试点,加快研究、出台大都市圈建设规划
当前全国较多省市如江苏省、上海市均在各自相关规划提出要进行大都市圈建设。在全国层面上建议出台都市圈规划的指导意见或规划纲要,加快研究并推出大都市圈全域规划,在减小协调成本的前提下,推进大都市圈的形成,加快区域协调发展进程。在区域层面上,可首先选取城镇化水平最高、改革开放程度最好、一体化程度较高的地区,如上海大都市圈、南京都市圈等为试点,先行先试,出台对应的大都市圈发展规划,明确各阶段的建设目标,探索相关机制、总结相关经验,便于后期面向全国进行复制推广。其次,在总结试点经验的基础上,加强全国范围内的大都市圈规划编制,明确各地区发展定位,出台涵盖要素、区域、产业分工、环境保护等在内的全域规划项目,统一标准,实现“多规合一”,并基于规划的任务和指标,分解和细化都市圈建设的目标考核,加强规划实施的后期评估机制建设,以此来提高都市圈建设的工作效率。再次,定期跟踪纽约、伦敦和东京等国际大都市在都市圈建设以及与毗邻地区协同发展的最新动向,学习纽约等大都市圈规划的编制经验,了解国外大都市圈建设的实际情况和问题,并与中国城市实际发展情况相结合,形成符合中国国情的都市圈建设思路。
(三)以制度建设为保障,加快跨区域合作机制建设
一是要加强大都市圈中心城市与周边城市的协调机制建设。在统一发展理念的前提下,应当加强大都市圈中心城市与周边城市之间的工作协调,建立长效工作机制,在实践上可以参考长江三角洲城市经济协调会下的市长联席会议的方式,成立大都市圈县(市、区)长联席会议制度,在相对较小的沟通成本下,共同协调与大都市圈融合发展中的重大问题,促进区域形成合理分工。二是建立城市发展利益共享和补偿机制。通过利益共享和补偿机制建设,实现资源在更大范围内的有效布局,从而保障都市圈建设的经济支撑[11]。三是利用现有资源,积极开拓地区合作新途径。包括将中心城市发展中的有效举措向周边地区进行“梯度转移”;正确处理政府、社会和市场的关系,强化市场在增强地区联系的作用;突破地区合作利益分享和成本分担机制,破解体制机制障碍对都市圈建设带来的制约。
(四)以基础设施建设为抓手,加快跨区域通勤和统一市场建设
基础设施是都市圈建设的重要抓手,完善基础设施建设,有利于扩大都市圈人口通勤范围和就业范围,增强地区经济联系。在跨区域交通基础设施建设和运营服务方面,应当加快跨区域不同等级公路连接、城际轨道交通建设、异地公交运营等方面的建设。具体而言,应当第一加快推进地区间“断头路”的打通。通过跨区域多部门联合协调,消除由于道路等级不对等、地方规划不协调、建设资金比例不合理等对跨区域道路建设的影响;尝试取消省际高速公路收费站,降低居民通勤成本和通勤时间;第二应当在城市轨道交通接轨的基础上,加快市域(郊)铁路的规划和建设。按照国家相关规划文件的要求,在都市圈的不同圈层间建设放射线与环线交叉的轨道交通网络,以此加快都市圈范围内的市域(郊)铁路等轨道交通基础设施建设,例如在上海大都市圈范围内,当前已有上海地铁11号线延伸至江苏省昆山市,《苏州市城市轨道交通第三期建设规划(2018—2023年)》也提出未来要接轨上海地铁。在此基础上可进一步加快上海外环环线、上海与毗邻地区连接线、上海毗邻区环线等放射线与环线铁路的建设,构建起连接上海与都市圈中小城市、中小城市之间相互连接的轨道交通骨架。第三,加快城市内部交通和城市之间交通的有效衔接。包括高铁车站与公交车站、轨道站点的接驳,更大程度的发挥高铁、城际铁路等轨道交通在都市圈通勤中的应用,促进跨区域劳动力市场的统一,实现由交通基础设施的完善带来同城化效应的进一步提升。
在通信、社会民生等基础设施跨区域协同建设方面,加快都市圈层面的共同规划和协调布局。通信基础设施方面,当前全国已有不少省会城市及周边城市实现了电话区号的统一,如长(沙)株(洲)潭(湘潭)、沈(阳)抚(顺)铁(岭)、郑(州)汴(开封)等地。在当前手机漫游费取消的背景下,都市圈范围内可尝试实施电话区号的统一,构建统一的信息网络服务平台,统一信息服务和建设标准。同时加快新一代通信基础设施的全面建设,以互联网为基础建设都市圈治理综合数据平台,加强各地区、各类数据资源的整合和综合利用,从而实现跨区域精细化管理。社会民生方面,按照国家有关规定和要求,加快跨区域医疗、教育、养老、文化等多方面的设施建设,都市圈中心城市与周边中小城市之间,率先尝试通过院校共建、委托管理、人员交流、双向互访等多种渠道,加快实现都市圈基本公共服务均等化。
(五)与城市群整体规划相对接,放大区域协调发展政策效应
以都市圈建设来打造城市群发展的“强核”,能够更好地发挥中心城市在城市群发展中的引领作用。当前国家批复的城市群规划中也大多论及了城市群框架下区域中心城市的都市圈建设,例如《关中平原城市群发展规划》提出要建设大西安都市圈;《长江三角洲城市群发展规划》则提出促进南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈五个都市圈同城化发展;《中原城市群发展规划》提出要推进郑州大都市区建设;《兰州—西宁城市群发展规划》提出要加快兰州—白银、西宁—海东都市圈建设。都市圈建设应当在城市群发展整体框架下进行,与城市群整体规划相对接,作为城市群建设的重点突破区和先行区,在都市圈范围内率先开展城市协调发展机制建设、产业分工合作建设、基础设施互联互通建设等,以此率先实现都市圈范围内的城市协调发展,将都市圈打造成城市群建设的核心区域。通过打造城市群核心区域,形成各城市群的发展核心,在区域整体空间上逐步形成“开发区—城市—都市圈—城市群—巨型城市区域”由小到大的全尺度空间发展模式。
同时还应当加强都市圈建设与其他国家战略的有效衔接,建立起都市圈发展与其他宏观政策实施的联动机制,如区域协调发展战略、乡村振兴战略等。以都市圈建设来促进国家战略的实施,通过推动都市圈建设,实现区域高质量协同发展、城乡一体化发展。在实际发展当中还应当加强都市圈品牌建设,形成跨区域统一的空间标识,以此提升都市圈外围地区的价值,促进都市圈的整体发展和效益提升。