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导语
作者武汉市土地利用和城市空间规划研究中心亢德芝,武汉市土地利用和城市空间规划研究中心李梦晨,武汉市土地利用和城市空间规划研究中心田心怡在《规划师》2019年第3期撰文,住房是城市居民生活保障的民生之本,引导城市住区有序建设是城市发展的重要课题。伴随着城镇化进程,城市住区的布局形式、空间尺度和配套设施等不断演进,住区规划建设在城市不同发展阶段面临的挑战和问题也不尽相同。为此,文章以武汉市为例,在分析总结不同历史阶段住区规划布局特征的基础上,从住区规模及住区区域规模、住区规划布局现状、住区配套及社会治理等方面进行住区规划布局评估,通过大数据分析住区规划布局存在的主要问题,并结合未来的发展趋势,从规划管控方式、住房供应模式和宜居街区营造3个方面提出武汉市住区规划指引建议。
[关键词]住区规划;规律特征;现状评估;规划指引;武汉市
[文章编号]1006-0022(2019)03-0044-07
[中图分类号]TU984.12
[文献标识码]B
[引文格式]亢德芝,李梦晨,田心怡.武汉市住区规划布局评估与规划指引[J].规划师,2019(3):44-50.
一
武汉市不同历史阶段的住区规划布局特征
在国家不同历史阶段,城市住区规划布局在规模、规划结构、用地特征和管控方式等方面表现出很大的差异性,空间绩效也呈现出较大的差异,其中国家政策及城市发展阶段对住区规划布局具有决定性影响。本文以城市历史发展时间轴为维度,从居住用地和住区空间特征两个层面分析住区的发展规律特征,剖析各个时期住区的演变特征及主要影响因子。
(一)中华人民共和国成立初期:以产业为导向的
住区规划布局特征
1949 ~ 1957 年,为了加快工业化建设,各大城市开始实施大量工业化项目,以工人新村为主体的旨在实现工人就近工作、生活的住区类型开始大量出现。武汉市作为国家重要的工业城市,规划结构由组团分散式逐步向三镇一体集中式发展,城市空间在大型工业引导下呈现跳跃式发展。住区分布于产业点周边,呈居住组团式发展,受政策和产业驱动明显。这一时期的住区布局推崇“邻里单元”“大街坊”等西方城市规划理念,采用标准化的住区模式。同时,住区虽结合大型工业分布,但与大型工业适当分离,呈围合式布局或行列式布局。住区规模较为统一,街坊面积约为 10 ~ 15hm 2,配套较为集中、齐全,较好地形成了邻里生活中心,以满足生产生活的需要。这一时期的空间绩效较好。
(二)改革开放前:单位大院与福利房相结合的住区规划布局特征
1958 ~ 1978 年,城市建设基本停滞,住区用地仍然结合产业布局,其发展形式主要有两种:单位大院和低标准福利房。单位大院的规模完全依据单位特点来决定,规模按生活所需,通过围墙院落形成内向性极强的居住形式,设施配套均位于院墙内,较为完善。低标准福利房主要结合工业和单位就近安置,呈现独栋散点式布局,无固定规模,人均住房面积约为 3.6 m2,配套设施多位于建筑内部,极为有限。
(三)改革开放初期:政策引导下的住区规划布局特征
1979 ~ 1997 年,武汉市成为经济体制综合改革试点城市之一,其采取“两通起飞”战略,进行城市综合区开发和成片改造,引发以住宅为主的增量城市建设高潮。城市规划强调城乡统筹发展,居住用地随着产业、环境和交通的发展而发展,在各城区形成多组团式布局模式。这一时期住宅市场化刚刚形成,城市功能体系不完善,住区选址受城市发展政策的影响,住区类型主要是试点小区和带产权高标准福利房,人均住房面积约为5 m2。其中,试点小区规划设计实行“居住区—居住小区—居住组团”三级居住体系,住房建设标准大幅度提升,居住环境得到改善,单位逐步实现社区化。
(四)市场经济发展时期:市场需求导向下多元化的住区规划布局特征
1998年以后,受住房政策改革等宏观政策的影响,房地产逐步成为支柱产业,居住用地进入快速发展期。为了应对多元化的发展需求,市场化、专业化的城市住区类型开始出现。城市整体空间表现为市域城镇体系单中心、圈层式布局,主城区多呈中心组团式布局,并不断向外拓展。这一时期,武汉市城市总体规划提出人均住宅建筑面积为35 m2的标准,布局了 9 个大型居住区,居住空间迅速向外部新城呈跳跃式拓展。武汉市长期的对外开放和住宅市场化发展形成了较为先进的住区规划布局理念,其住区布局重点考虑日照、间距等因素,由单调行列式布局转向多元化布局,后期根据土地集约节约发展、建设管理规定的间距要求及上轮总体规划提出的“低密度、高强度”布局理念,“四菜一汤”的居住布局形式得到大量采用,该布局形式更加注重居民私密性,强调生活服务中心的内向性,管控方式转为封闭式管理,设施配套由普适性转向个性化,更加强调人文关怀。
二
武汉市住区规划布局评估
在《武汉市城市总体规划 (2010—2020 年 )》编制时段,武汉市正处于工业化城市快速建设时期,规划以精明增长主义理论为指导,其对于居住用地的控制及引导主要表现为以下 5 个方面:一是建立以“居住规模”为核心的目标及控制体系,强调控制“总规模”的供给,提出居住用地总面积、人均居住用地面积和住宅建筑面积标准,以满足用地和人口增长需求;二是明确“环境优先、人口疏散、交通导向、职住相对平衡”的布局价值导向,强调在城市外围自然环境良好的区域,依托交通廊道并结合产业布局居住用地;三是提倡大型居住区和大型居住新区的建设模式,提出以综合组团为引导单元,鼓励在外围集中建设大型居住区并配置公共设施;四是实现住房分类建设,重点对新建保障性住房的布局提出原则性引导;五是对社区发展的目标和方向进行引导。
(一)住区规模及住区区域规模评估
评估时间段为 2015 年,评估区域为武汉市主城区。根据住区规模评估结果可知,居住用地总量略超出总体规划目标值,居住用地占建设用地的比例基本符合《城市用地分类与规划建设用地标准》的要求 (28%~ 40% );人均居住用地面积为 27.1 m2,达到总体规划目标值 (26.9 m2);人均住房建筑面积约为46 m2,超出总体规划目标值(35 m2)。
从住区区域规模评估结果看,住区用地占比与人均居住用地分布相关性较弱,中央活动区内的居住用地占比在50%以上,人均居住用地面积极低,不足16 m2,人口集聚严重,居住开发强度较大,需向外有序疏散。塔子湖、后湖、四新、南湖及杨园组团内的居住用地占比约为40%,其组团现状主导功能为居住(图1)。
(二)住区规划布局现状评估
1.住区规划布局及建设的总体特征
分析
通过对 2004 ~ 2015 年武汉市住区规划布局数据的分析可知,住区规划布局及建设主要呈现以下特征与问题:
(1)在环境优先导向下,滨湖区域新增的居住用地集聚趋势明显(图2)。
(2)在人口疏散导向下,新增的居住用地主要分布在新城组群,但人口却持续向主城区集聚,居住用地增长分布与人口增长的空间分布不匹配(图3)。
(3)在交通导向下,在都市发展区范围内,2004 ~ 2014 年新增的居住用地中有43%的居住用地布局于城市快速路及区域性主干道 500 m 辐射范围内;在主城区范围内,道路交通的建设速度滞后于居住用地的向外拓展速度,居住用地增加明显的区域与路网密度和轨道交通站点覆盖率不成正比。
(4)在职住相对平衡导向下,二环内区域的就业适度富余,二环外区域的职住分离现象相对严重(图4)。
2.住区规划布局引导模式评估
武汉市城市总体规划对于住区的规划布局引导模式主要有两种:一是综合组团模式,二是大型居住区布局模式。以下笔者分别对这两种模式进行空间绩效评价。
(1)综合组团空间绩效评价。
根据城市总体规划对综合组团的划分,结合现状问题及需求的主要表现因子,笔者提炼出与住区空间绩效相关的空间分布、道路交通、经济要素、环境要素和社会要素等一级影响因子及其分支下的三级影响因子,并结合影响因子搭建住区空间绩效评价体系三级模型(图5)。结合该模型,利用德尔菲法及层次分析法,通过比较因子之间的重要程度,计算三级影响因子的权重。根据评价结果可以看出,武汉市综合组团的总体空间绩效水平呈现出圈层递减的发展态势,其中位于二环外的新建大型居住区的组团整体空间绩效水平较低,宏观引导不足,如东湖风景区、关山组团、武钢组团及四新组团(图6)。
(2)大型居住区建设规划引导评估。
武汉市大型居住区建设规划引导存在以下问题:首先,城市脉络被封闭住区阻塞,造成路网密度低、内部微循环不足的问题,道路及步行可达性下降,如后湖 A0204 编制单元由大量大型封闭式居住区组成,该片区的交通问题显著。其次,大型居住区造成严重的职住分离现象,导致生活便利度降低,大型居住区集聚的组团的土地利用结构比例失调,居住用地比例远高于就业用地比例,就业岗位缺乏导致潮汐式交通压力增大,高峰时段拥堵严重。最后,大型居住区造成严重的公共服务资源及生态资源私有化问题,如南湖、三角湖、后官湖、金银湖等湖泊岸线和绿化资源基本被大型别墅区与小区占有。
(3)各类型住区的用地供应评估。
武汉市的住区类型无法适应目前多元化的居民住房需求。其中,历史文化类型住区包括传统民居型住区、租界里分型住区和工人新村,主要分布在内环区域,其特点是具有特色的历史风貌、小尺度的路网和较高的混合度,同时具有邻里单元。政策引导型住区包括大院型住区、福利型住区、保障型住区及城中村还建型住区 4 种,一、二环区域之间主要为城中村还建型住区和大院型住区,二环外区域主要为大院型住区和保障型住区,这些住区采用封闭式管理,对外交通联系差,产业就近布置,具有社会保障性。市场导向型住区主要包括交通驱动型住区、公服驱动型住区、生态驱动型住区、产业驱动型住区及综合型住区,其分布较为平均,具有类型多元化、规模尺度跨度大、按需布局及满足个性化需求等特点 ( 图 7)。其他类型的住区主要包括棚户区及未改造的城中村,其管控较开放,具有自发生长的特点,其中保障性住房供应量较高,但建设实际使用率偏低(图8,图9)。
(三)住区配套及社会治理评估
1.配套设施与人口结构异质化特征
不符
首先,教育配套设施与人口结构不匹配,二环内区域的教育配套设施覆盖率高达97%,基本实现全覆盖。但二环外区域的教育发展水平不均衡,教育配套设施覆盖率仅为59%,其中十升、沌口、关山组团的教育配套设施覆盖率低于30%,可见教育配套设施的发展尚未跟上住区圈层蔓延的进程(图10)。
其次,医疗设施配套未能适应人口老龄化发展。一方面,总体医疗配套水平不高,全市医疗设施覆盖率仅为51.8%;另一方面,医疗设施布局不均衡,其中二环以内区域的医疗设施配套水平较高,覆盖率基本达到80%以上,但二环外区域的医疗设施覆盖率不足40%,而其老龄化率高达24%,医疗设施配套难以满足区域住区居民日益增长的需求(图11)。
再次,福利设施整体发展失衡,严重影响居住用地的整体发展,在老龄化现象集中区域,这一问题尤为突出。武汉全市的福利设施人均面积约为0.05 m2,远低于 0.1 m2的标准。福利设施水平整体较差,未能匹配人口老龄化的分布特征(图12)。
最后,二环外集中建设的市级文体设施对外围居住组团的发展带动力不足。武汉全市的文体设施人均面积达到0.6 m 2的水平,基本满足最低配套要求。但由于部分新建行政及文体设施在外围组团布局,区域的文体设施配套水平整体高于中央活动区。此外,文体设施整体呈现散点布局模式,主要为市级大型文体设施,中小型文体设施严重不足。
2.外围组团住区配套设施建设滞后
区级及居住区级公共服务设施建设滞后,对外部依赖度高。一方面,由于市场逐利,住区建设过度依赖政府进行配置;另一方面,土地供应及规划管控对公共服务设施规划不足,导致现阶段可供给的公共服务设施用地远不能满足公共服务设施用地需求。加上现状空置率略高,规划人口入住后,公共服务设施缺口将进一步扩大。
3.社区健康运行的制度保障缺乏
老旧社区具有稳固长久的社会关系、开放交流的社区空间及历史沉淀的物质环境,居民的归属感较强。但新建社区的社会分异现象相对严重,城市边缘区城镇化过程中不断集聚外来人口,对原有住区居民产生社会冲击,导致新建社区的居民归属感不足(图13)。
三
武汉市住区规划指引
当前,国内外住区规划已经由精明增长主义思维向多元诉求的人本主义思维转变,逐步弱化居住规模供给,更加关注住区模式的精细化、小尺度化,鼓励街区制。在此背景下,结合武汉市住区规划布局评估情况,笔者从规划管控方式、住房供应模式和宜居街区营造方面提出适宜武汉市未来住区发展的规划指引建议。
(一)建立精细化的规划管控方式
考虑住区发展的延续性,应延续上轮总体规划的建设模式,承接控制性详细规划,从管理角度确定住区的发展模式,以“综合组团 + 编制单元”为引导尺度,强调对生活街区的建设引导,引导住区规划布局更加混合、配套设施更加完善(图14)。
(二)构建多元化的住房供应模式
1.保证住房的有效供给
以高品质、多元化、可负担为住房供给目标,结合“三旧”改造用地,合理制定居住用地及建筑规模年供应总量目标,编制居住用地及建筑规模供应三年滚动计划和中期计划,评估住房与人口分布匹配度,结合商品房库存消化周期,适时调整住房用地规模、结构和时序。
2.采取“购租并举”的多层次住房
供应策略
以普通商品住房为主,按照“大融合、小分散”的空间分布模式,采取“购租并举”的多层次住房供应策略,完善住房租赁供应体系。将新建租赁住房纳入住房发展规划,通过改造工业、合理利用集体建设用地和完善个人租房体系等,鼓励多元租赁的住房供应模式。
3.完善住房保障与多样化供应机制
完善以全市租赁型保障为主,以产权式保障为辅的全覆盖的住房保障体系,配建完善的保障性住房。结合居民的文化交流需求、风貌体验需求、智能化体验需求及生态自然体验需求,提供有针对性的多样化住房产品。
4.统筹人地房关系,合理安排居住
空间
结合人口分布,引导主城区人口向副城、组群转移,强调居住供应与配套设施用地的同步供给。对于主城区居住用地空间布局,根据人口及产业分布情况,分区域控制住宅建筑规模和居住用地供应,划分“35 个综合片区 +13 个综合组团”的居住用地供给区域。
(三)营造具有城市特色的宜居街区
1.营造人性化的街区尺度
因地制宜地有序开放影响城市交通微循环的大规模封闭居住小区,建议开放后的区域道路网密度不低于6 km/km2,二环内中央活动区编制单元内的新建街区尺度宜控制在 100 ~ 150 m,街区规模宜控制在1~2 hm2 ,不宜超过4 hm2 ;二环外编制单元内的新建街区尺度宜控制在 150 ~ 250 m,街区规模宜控制在2 ~ 6 hm2。
2.打造宜居宜业的混合街区
根据课题组《武汉市职住平衡规划对策研究》成果,建议各组团布局实现就业偏离度0.8~1.2,独立系数达到1.0以上,外来/外出通勤率为-5%~5%,分类引导用地供给以实现街区职住平衡。结合城市中心体系建设,在重点功能区内逐步置换现有居住功能,强调区域内街区的高度混合性,居住用地与其他功能用地的混合度在1左右。
3.打造融合共享的和谐社区
(1)促进社区的开放共享。
根据区域设施服务空间绩效水平、滨湖滨江资源占有情况,陆续推进现有大规模封闭居住小区的开放共享,鼓励建设街区制的开放小区,实现住区内部道路、公共服务设施及公共空间等资源的最大化共享。
(2) 建设高效包容的住区公共空间网络。
首先,分类引导住区公共空间网络布局。通过15分钟步行生活网络串联公共绿地、公共交通站点及配套设施等日常公共空间,布局具有高关联度的公共服务设施,构建 500 ~ 800 m 步行生活服务圈。其次,营造包容多元的公共空间。通过开放空间挖潜、微空间改造等方式,针对不同人群提供儿童游戏、青少年活动、体育运动、老年人健身与休闲等特色场地。
(3)完善社区治理与运营机制,增强居民的社区归属感和认同感。
建立多方参与机制,推进社区自治进程,通过提高居民社区治理的参与度,保留和延续社区氛围与肌理,增强居民的社区归属感。注重政府主导与投资建设主体相配合,通过奖励补偿机制,鼓励开发商加大对公共空间和场所的投入。
四 结语
城市住区规划需要从总量控制、分类供应、合理布局和引导发展等方面提出相应措施。本文以武汉市为研究对象,采用定量评估与定性分析相结合的研究方法,对城市住区规划布局进行科学评估,并为营造配套完善、便捷高效、多元融合、开放共享及邻里和谐的城市宜居住区氛围提出规划指引建议,以期合理安排武汉市生活和居住空间布局,实现住房供应类型多元化,满足各层次不同人群的住房需求。
来源:2019年03期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》2019年03期
《武汉市住区规划布局评估与规划指引》
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