第三部分 五大方略
第十章 管制方略
今天我们读五大方略的最后一个方略:管制方略。
目前,大纽约都市区地域范围内的地方政府、委员会和特别区等有关职能部门,总数已经超过了2000个。随着郊区化的发展,人口的扩展必然导致政府服务的增加。
管制方面的主要问题
RPA认为,本区域发展的所有问题的根源在于区域内各级政府机构间缺乏基本的协同性和相容性:每个州都有自己的交通、住宅和经济发展管理部门,而且每个州的内部有拥有数百个独立的自治市、职能部门、特别区。
地方物业税是各种管理经费的支出的重要来源,因此这就迫使各个自治市鼓励不科学、不切实际以及不顾环境敏感性的开发活动;再加之管理部门的支离破碎和冗繁,加剧了地区间发展的不协调和不均衡。
具体问题1:土地利用缺乏协调性、相容性
60多年来,在协调区域、州和地方公共服务以及加强相容性方面,本区域已经取得了重要的进步,在公共安全、建筑及消防准则、基础设施开发、学校课程设置标准等这些基本的功能性领域,标准化的程序和指标已经确立并得到了运用。
但是,州政府在其他对区域竞争力和可持续发展能力等领域,缺乏向地方政府决策的框架。许多州的土地利用权力在最低层级的政府机构,缺乏监管,这个直接造成了本区域今天所面临的众多环境、经济及社会问题。
迄今为止,三个州仍然缺乏实质性的州域开发规划或土地利用规划,以指导地方的土地利用决策。结果造成整个区域内的自治市各行其是,所制定的开发与增长决策大部分局限于本地区市场的驱动,这些直接造成郊区蔓延、市中心衰落、交通拥堵等一系列问题。
具体问题2:地方税收
首先,介绍一下物业税和地方税收的关系
为了增加物业税系统的收入,一般城镇都认为必须通过吸引更多的纳税人进入该物业税系统。过去40年里,本区域内的市、镇、村都努力通过相应的土地区划和土地利用决策,来形成良好的物业税评估结果,以使得物业税收入最大化。
自治市一味开展“课税竞争”,导致它们在吸引发展商时,即不充分考虑增长可能带来的无法预料的副作用,也没有考虑是否符合当地的长远利益。各个自治市认为在城市边缘发展商业或者工业有巨大的好处,因为这样可以产生大量的税收而不带来学龄人口。事实上证明这是极其荒谬的:它忽视了大量成本,这些成本包括交通拥堵、水污染、新住宅的二次增长、道路等现有基础设施的损耗,以及必须提供的公共安全等服务。
正是为了提高物业税,郊区的土地利用和土地区划热衷于提高提供大地块的住宅用地而不鼓励发展租赁房,因为可以提高土地估价,使住宅的造价增高,进而提高物业税。同时地方政府热衷于发展郊区的商业用地,因为这样可以带来高额物业税收入的企业入驻,进而加剧了区域的逆中心化发展。
大地块住宅区划和主干道沿线的带状商业开发,通常认为不需要大量基础设施投入,但是会造成区域生态系统的破坏;郊区化确实带来的中小学学生的人数少于高密度的城区,减少了支出。然而这种土地利用形态会产生交通、维修、消防等其他方面的支出增加;区化带来的就业岗位减少以及中产阶级撤离城市核心区的问题,造成城市地区的税收日益减少,基本服务水平与质量日益降低、贫富差距扩大等一系列问题。
综上所述,这种以物业税为基础的高度分散的管制体系造成了一系列严重的后果,需要解决区域管制体系分散而且不协调的问题,建立起高度协调的土地利用决策体系。
其次,介绍一些教育经费和地方税收的关系
地方学区的大部分收入来自于本地的物业税。当前,联邦政府和州政府对地方的资助和干预在减少,因此地方产生的收入,特别是物业税将日益成为资助学校、地方服务以及投资的重要来源。
由于物业税的高低是由不动产的价值决定的,因此,城市和近郊如果试图获得足够的税收以支撑必要的地方服务和教育,将面临越来越大的压力。相反,远郊学区的情况比较乐观。因为在过去的几十年,该类地区吸引了大量的商业开发,物业价值也得以提升。
根据以上主要问题,RPA 有了三个方面的建议,目的是建立一个更新的,协调程度更高的,工作重点更加明确的公共机构和公共财政机制(所以以下三个方面的建议的阐述是本章的主要内容 )。
第一方面:协调区域管治,解决政府间的问题,以提供更好的政府服务。
为实现区域中心再发展的目标,要努力改进州域增长管理系统,健全地方规划和管治体制,形成激励机制。同时,确立有效的城市增长边界,保护区域性保护区和其他绿地。
促进相邻自治市的政府共享服务,优化政府机构规模,形成规模经济效益同时维护地方政府的控制力和明确相关责任。
改革教育的财政支持模式,促使城市学校系统获得平等的财政支持,消除出于财政考虑的区划诱因。
让所有居民拥有人住体面住宅的机会。
第二方面:创设新的公共机构,以资助和提供区域层面的服务。
成立区域交通运输管理局。
重组港务局,确保其能够集中力量完成核心任务。
创立三州基础设施银行通过整套专门用途税(以下简称 专用税)、费的安排将资金投放到需要优先考虑的建设项目。
第三方面:改进公营、私营决策程序。
按照可持续发展的原则,构建合理的基本建设预算和税收及管理体系,确保在产业发展与开发过程之中,形成既利于经济发展又利于环境改善的激励机制。
通过运用精明基础设施概念,促进多元利用和明确多元目标,选择替代方 案,从而减少基础设施的建设成本。
下面我们开始具体介绍每一方面的建议。
协调区域管治,解决政府间的问题,
以提供更好的政府服务
(1)强化管制协调的第一点:建立州域增长管理系统
RPA早在20世纪30年代初期,就帮助地方形成并广泛采用了自治市的区划制度,这是第一次区域规划最重要的手段之一。但是到了20世纪70年代以来,区域的蔓延造成了数百个城市区划工作无法得到区域规划或者州域规划的指导。
RPA认为,一个理性的规划和土地利用管理系统,应明确地指出某处是否允许或禁止开发,以及在何种程度上予以认可。此外,地方土地利用管理制度、包括区划制度、细分规则以及环境保护条例,都应与当地的综合规划保持一致。一个理性的规划体系还应鼓励地方层面更多地考虑区域性需求,并与邻近城市相互协调。
当前,RPA正在为纽约、新泽西、康涅狄格州引入经改进的州域增长系统(州域规划),这个州域增长管理系统设置的原则如下:
通过开放式的公共程序,形成州域或区域增长、发展与资源保护目标及政策;
要求地方的综合规划和土地利用管理与州级、县级的政策保持一致地方综合规划应进一步明确具体的增长类型、经济发展生活质量以及保护目标。合理设计地方土地利用管理系统以实施上述规划,并为所有符合规划的开发行为提供可预期的许可。
确保州级部门的功能性规划与计划保持一致。部门的功能性规划、规章和投资应当一致,并反映州级发展目标和城市规划的诉求。
为地方规划工作提供支持。这包括让地方规划得到技术支持:将州级自由支配资金投向遵守高层级规划的城市;对于那些敢于顶住压力按照高层级规划制定规章的地方政府应提供州级补偿或奖励。
创设州域规划管理实体。现有或新设的州级规划机构或政府部门应进步明确州级目标、确保与其他机构相协调,并引人确保开发许可和地方综合规划相街接的激励机制。
简化环境与土地利用的管制过程。正式通过的地方规刘应视为符合通用的环境影响评价的规制:一切符合地方规划并在指定范围内的开发都应被视为获得预审通过。
建立相关财政机制。必须投放充足的资金用于编制地方规划、制定管理办法及规章。该项资金既可以是州级基本建设预算的- 部分,也可以来自新开发项目的评估收费。作为回报,开发离如在指定的发展区内进行符合规划要求的开发,他们将通过许可程序的简化而获益。
在州政府、地方政府及私人利益攸关方之间建立合作关系,形成并实施相关战略,以保护重要的资源区和满足其他共同目标。由州- -级 成立新的区域实体机构但由地方控制,是一种合作保护特有资源、实现共同目标和推 进畸自治市协调的有效途径。
(2)强化管制协调的第二点:城镇政府服务共享
RPA倡导:区域内的城镇之间,可达成市际服务共享与协作的协议,以确保规模经济效益,并减少冗余和重复建设造成的浪费。
当前,在大纽约都市区,各级政府已经开展合作,或者是使用相互衔接的规章标准。例如,确立标准化的程序和指标,同时也运用于公共安全、建筑和消防、废弃物管理、基础设施建设以及学校课程方面。
但是,RPA认为,要想实现政府间的服务共享,更为关键的是实现市际或区域性税基共享。地方物业税作为地方政府的首要财源,被当地政府牢牢控制着,并引导者地方的决策行为。将地方税从这些决策中剥离出来,将极大地影响地方土地利用和开发的方式。
(3)强化管制协调的第三点:教育经费分配改革
缩小城市、郊区在学校经费安排上的差距是RPA接力倡导的目标。为了实现这个目标,RPA提出了由上级政府承担学校经费、区域性税基共享建议。
RPA认为:将分配学校经费的职责从当地学区或自治市层面移交至上级政府是解决问题的出路。当然,这种移交需要建立新的公平的分配规则,也就是按照人头进行公平资助,而不管特定地区的物业估价基础如何。
RPA还特别强调:包括教育经费在内的地方政府开支趋于不断增长,而城市政府和学校的运作完全依赖于物业税收入,这构成了“财政区划”和“课税竞争”的基础。这种地方土地利用决策以产生物业税为导向的趋势,可以通过将学校经费从物业税中剥离的方式加以解决;同时,直接减少市级服务支出、提高服务效能,也将是行之有效的方法。
(以前说美国的房地产造就了健康的城市公共设施配套模式,读了这本书,觉得好像不是那样,反而与我国的土地财政有些异曲同工。)
创设新的公共机构,
以资助和提供区域层面的服务
当前,大纽约都市区的港口、机场、铁路、公路等部门由于机构分立,造成协同度低、发展效率差的问题。RPA在分析了纽约、东京、伦敦的机构设置经验,借鉴了邻近的波特兰和多伦多的机构设置特点后,提出改革大纽约都市区现有的区域机构,创设区域性的与单一职能的机构,促进洲际自愿合作,改革州级税收与基础设施融资及规划体系。
RPA认为,通过这个新成立的机构——新的大都市区服务委员会,州政府可将有关的职权和税收转移到区层面。市政府仍可保留大部分职权,但其土地利用控制和基础设施财政必须符合已制定的区域性政策。同时,许多现有的公共机构可能被取消、重组或者是私有化。
所组建的大都市区服务委员会,应履行以下全部或部分责任:
管理区域的城市增长边界,监管区域内土地利用规划,力促市级规划与区域目标保持一致。
统一交通运输规划和基本建设预算,对所拥有的高速公路桥梁和铁路线网承担相应的责任,与现有公营部门或私营机构签订相应的合同,并维护和运营好这一系统。
对于本区域应实施保护的地区,大都市区服务委员会可资助收购相关的土地,确保对州级与区域级公园、景观道路及绿道实施控制。
可承担原来由州政府负责的工作,包括环境规划与规制,甚至包括固体废弃物管理、污水处理以及公共给水等。
州政府可移交环境、 土地利用和其他管制责任, 甚至交出税权。
由于时代的发展要求建设责任型政府和绩效导向性、成本效益型政府。长期以来,三个州对于新的管理层级和所谓超级管理机构都持怀疑态度。因此,RPA不仅提出了建立一个有效的区域性机构,还提出要改革现有的州级机构。
RPA提出,创立的区域交通运输管理局要把当前区域内七个分散的铁路系统整合成区域高铁网络;现有的港务局将公交车站以及桥梁、隧道的管理权移交至区域交通运输管理局,把精力更加集中在建设和运营世界级航空港与海港设施;RPA建议要成立三洲基础设施银行,并由其负责制定区域交通运输和环境投资所需的长期投资计划;另外,RPA提出利用专有区域汽油税、额外收取的行车里程费、拥堵费等税收作为改善交通运输的税收来源。
改进公营、私营决策程序
RPA认为,要通过对价格结构和自然资源价值的调整,将环境的成本和收益充分整合到经济决策中间去,这样才会保证更好地自然资源财富和生活质量。但是这些要通过市场机制来实现“外部性”因素的内在化。
RPA建议,对于基础设施的建设,要不仅关注“硬质基础设施”,还要关注对于与基础设施相关的环境保护、许可和管理过程中的支出。例如:斯塔腾岛南部的蓝带工程,通过修建开敞空间的同时,也修建排水管道,最终用岛屿的自然溪流来稀释从街道中流出的雨水。
今天我们读完了重要的“五大方略”的所有内容,明天将领读本书的最后一个部分“从规划到行动”。
谢谢大家的关注,祝大家晚安!
本期书籍 危机挑战区域发展
领 读 沈 锐
编辑发布 吕 薇