荷兰近期规划体系的改革经过艰难的探索,目前已完成新法草案的编制,通过了议会的审批,并完成了一批多规合一的地方城市试点。令人感叹的是,这一意在整合碎片、加速规划编制审批程序的改革却是在用荷兰传统的慢速推进着,在改新法新规编制过程中让新事物内容本身和可能带来的问题在社会各界得到公开、充分的讨论,计划完成周期长达8~10年。我们看到,荷兰规划体系改革的推动力是社会经济条件的变化,而改革的可行性与这个国家的政治文化背景密切相关。分权(decentralization)并不意味着去政策化(deregulation);“市场化”的改革有长期以来社会对市场的有效制约,政府和民众对规划和规则的认可和自觉遵守等因素作前提。这种法律体系的修改完善与规划体系的重大变革同步进行、分权(地方空间规划)与集权(介入性用地规划)相结合激发市场活力等做法显然我们现在还难以做到。经验不能照搬,要以全面分析为基础,结合当前我国规划体系改革的瓶颈和诉求,从荷兰的案例得到启迪。具体改革借鉴总结如下。
(1)激发以市场为主体的城市发展活力
大胆地缩小国家空间规划和政策管辖范围,通过建立国家利益清单明确有所管和有所不管。在刺激经济发展的大方向下,国家空间规划放弃了原有对城市发展边界和一些国家级保护区的生态红线的控制,以及对下级政府的规划审批权。但是这并不意味着放任和放弃,这些任务一方面逐步交给省级政府负责;另一方面,国家和省政府可以通过“介入性用地规划”直接干预地方政府的某些决定,在放权的同时赋予了自己更直接有力的规划工具。
当前我国也正在实行管理体制的改革,提倡发挥市场在资源配置中的决定性作用,这当然也包括空间资源的配置。如何在空间规划领域减政放权,激发城市活力,荷兰的做法可资借鉴。
(2)系统地实施第三方评估监管机制
规划体系改革的重点任务之一是简化编制和审批程序,但是体现荷兰特色的监管机制依然保留。首先在国家层面,代表政府的议会第一院和代表民众的议会第二院都设有部委规划的监督委员会——在国家规划报告编制完成后仍不断地讨论空间热点问题,对规划报告的内容提出质疑或新认识,对规划项目的实施进行监督。其次,通过独立智库机构,负责提供环境、自然和空间领域的战略性政策研究年度报告。第三,由来自学界、政界和商界的成员组成的独立规划咨询机构,代表社会对国家空间规划、环境、能源、交通等议题进行分析评估。多角度多层次的咨询和监督机构促使规划能够在一个公开的环境下不断更新进步和落实。
我国各类规划编制审批制度的矛盾与繁杂人所共知,而独立的第三方评估、及时的矫正制度更付阙如。厘清各级政府、机构和公众在规划审批、评估中的分工与作用,建立公开公正的评估监管机制是当前建立健全空间规划体系的一项重要内容。
(3)立法为先,推进多规合一的新规划类型
荷兰国家级空间规划经历了从“国家重大规划决策报告”到“结构愿景”,再到“环境愿景/规划”三次重要转变,实际上从始至终都是多个部门规划整合协调的统筹型“多规合一”规划(图4),每次变化都是多规融合的推进升级。简言之,结构愿景相对重大决策报告更加强调战略性,减少了直接具体的(住房和交通设施方面的)项目选址,简化了编制审批程序;而环境愿景/规划则是在多法合一的基础上,将空间规划和管理条例合并为一本蓝图,进一步缩减取代部门规划,并最终实现多证合一,可以说是提高规划和管理效率的最高形式。