在我国改革开放40周年之际,《上海城市规划》精心组织业内专家学者回顾规划建设发展之路,聚焦长三角发展及上海城市建设,讲述住宅发展、风貌保护、城市总体规划、交通规划等发展历程。希望读者能从专家饱含深情的总结中,感受到城市发展变迁的成就、规划理念转变的成果,体会到规划师们的不懈努力和追求。我们坚信,规划师们会将这种精心规划的精神代代相传,不断更新理念、提升水平,更多地关注民生、以人为本,编制科学合理的城乡规划。
上海市城市规划设计研究院 原副总工程师,教授级高级工程师
近40年来上海的交通规划、建设成绩是得到充分肯定的。
文革结束时,上海是世界上最拥挤的城市之一,中心城总用地面积为149 km2,人口为602.3万,人均用地面积为24.7 m2,在世界大中城市中排倒数第二。空间严重不足,影响基础设施的规模、标准、品质。因长期战乱破坏,解放初经济实力不足,建设策略有偏颇,如片面强调控制城市规模、“社会主义中国,不发展私人汽车”的规定。实施改革开放后矛盾立显。所以要“变”是当时上下一致的共识。如何变?也只能是摸着石头过河,反映在以下几个时段中。
一、启蒙阶段(1984年前)
国门开放,接触到国际上城市交通规划的理念,在编制1984年总体规划时尝试运用,如中心城用地拓展到300 km2,人口640万,人均用地46 m2,对照相关规范80—120 m2,相差甚远。交通用地仅占其中的9.2%,不到相关规定指标的一半,编制的道路网标准很低,路网容量仅能承担35万辆汽车拥有量产生的交通量。当时日本大城市汽车拥有量为4人1辆,规划方案仅为其1/4.5。轨道网一直作为战备工程,本阶段调整以交通为主,编制了总长为179 km的网络。港区研究外迁,因黄浦江、长江的航道水深都不足,规划选定罗泾、外高桥、金山3处,离开了黄浦江,仍避不开长江航道水深不足的缺陷。
航空方面建成了虹桥机场一期,同时在浦东长江南岸,保留建新空港的用地,方案未定。这一时期基本确立了交通规划的理念,因受制于当时的认知水平和实际条件,标准较低。
二、演进成熟阶段(1984—1992年)
明确了上海要实现现代化国际大都市的目标,应具备必要的空间、基础设施等条件,及恰当的政策。因而佐证1984年方案的不足,该方案完成之日,即是开始调整之时。
交通规划引进了交通工程学学科,使交通规划进入较为正规的程式,同时放弃对私人拥有汽车的限制,也明确交通规划应以达到“供需平衡”为目标。
依据上述思路,按规划中心城人口规模及相应技术规范,实事求是地确定中心城用地规模。1990年中央决定开发浦东,更助力确定中心城合适的规模和形态。交通规划就配合这一趋势,研究合理的系统、形态、结构、标准,如主干道由原方案的32 m宽变为50 m以上,支路由16 m调整为24 m,中间段属次干道范畴。路网容量扩充到可承担200万辆汽车拥有量产生的交通量,但容量不够。客观上大城市和特大城市的交通只能由多种方式分担。所以需要配建轨道交通,初步估计约需400多公里的轨道网,才能达到供需平衡。但实现此方案尚需时日,所以增加了中心城高架汽车专用道系统,以解交通燃眉之急。
对外交通方面,公路拟在增加密度的同时,增加高速公路。铁路规划方面,改善原有线路,再增加浦东铁路和一条至苏北的沪通线。鉴于此,提出建设沿海大通道,经上海段应位于浦东新区,理由一是强化上海南、北向的辐射功能,二是为浦东新区开辟直接的出入口,三是完善上海位于浦东的具备水、陆、空全功能的综合交通枢纽。海港在长江口外,寻找适合建大型深水港的基地,彻底解决上海港的先天不足;航空港进入编制浦东空港的实施方案阶段。
至此,基本明确了上海交通规划、建设的目标,提供了可供研究、落实的方案的基础。
三、 完善定格阶段(1992—1998年)
上一轮的研究、探索成果,落实于新一轮总体规划中,并于1998年完成。
中心城道路网为环形放射和方格网组成的混合型系统,部分道路向外辐射与郊区地方公路组成市域公路网。部分干线公路向外延伸与长三角、国家公路网衔接,完善上海作为我国交通枢纽的需要。轨道交通委托一家境外公司合作,在中心城总长480 km的轨道网基础上,向郊区新城扩展,网络总规模扩大到1 000 km以上。铁路调整落实高速铁路方案,同时与公路协调确定沿海大通道的位置和走向。
至此,上海市域交通系统的格局基本确定,为下一步全面实施完成了前期准备工作。
四、实施优化阶段(1998年至今)
经过20年的努力,从认知水平、经济实力等方面,上海都具备条件,可以有计划地、稳步地实施规划,但由于形势的变化或规划时考虑欠周,存在一些不足,因此本时段也是校核、调整、优化的时段,如将中环路由主干路提升为快速路、增加几条轨道线、高速铁按国家大方案调整、开建虹桥综合交通枢纽等,但都没有改变全市交通的基本格局,说明之前的工作是成功的。但以往工作的成功并不是终止,而是为新的开端提供良好的基础。
上海市城市规划设计研究院 原副院长,教授级高级工程师
改革开放40年,上海经历了国家批准的三版城市总体规划的编制和实施,指导了上海港的规划和建设。以港兴城、以城荣港,上海港围绕城市发展目标和核心功能,在功能布局和能级发展上经历了黄浦江时代—长江口时代—海港时代。40年上海港的建设和发展,为社会、经济发展和城市建设发挥了重要的战略基础性作用。在社会主义建设新时代,按照建设全球城市的目标,面向世界,上海将发展成为具有全球竞争力的国际航运中心。
20世纪70年代末、80年代初,改革开放促进经济发展,外贸增长,集装箱运输起步,港口业务需求激增。当时,上海港区主要分布在黄浦江两岸,实际能力只有8 000万吨左右,超负荷运行。针对泊位少、库场少、能力不足、压船压货等问题,上海市组织上海港发展研究,以明确发展方向和战略布局,一是加速对老港区的改造、挖潜、革新,调整黄浦江岸线使用,并从上海经济区出发,考虑与宁波北仓港、江苏张家港、南通港形成组合港,统筹货物分流。二是努力建设新港区,预留罗泾、金山嘴、外高桥等港区作为发展备用地。
1986版上海市城市总体规划明确了上海发展目标和城市性质:上海是我国重要的工业基地之一,也是我国最大的港口和重要的经济、科技、贸易、金融、文化中心。上海城市总体规划和各项事业的发展都必须从这一点出发。这也为上海港口发展指明了方向。上海港建设了黄浦江吴泾段关港等作业区,改建了新华、洋泾等码头,提升货物吞吐能力。完成外高桥一期集装箱化改造工程,新建二、三、四期工程,实现港区集装箱规模化运行。黄浦江老港区的改造和外高桥新港区的建设,适应了上海港运输发展的需要。期间,根据国家战略和城市总体规划开展了上海国际航运中心的研究和策划。
面向新世纪,上海确立、实施建设上海国际航运中心的战略目标。2001版上海市城市总体规划明确了上海发展目标和城市性质:把上海市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市,国际经济、金融、贸易、航运中心。上海港发展以国际航运中心为目标,优化货运结构,发展以港口为中心,集疏运网络为基础的集装箱综合运输系统,在区域协调的基础上,规划建设上海国际航运中心深水港区,相应建设芦潮港海港新城和配套工程,可供第五、第六代集装箱船舶满载全天候进出靠泊。整治长江口通海航道,建设外高桥、罗泾等港区,保留金山嘴港区用地,调整改造老港区集装箱码头,建设吴淞客运中心。
规划建设上海国际航运中心的关键是要建成国际集装箱枢纽港,要建设具有15 m水深的深水港区。根据深水港新港址的基本特征和建设条件,依托国际经济中心城市,良好的区位优势和经济腹地,水深条件和相当规模的集装箱吞吐量,经过多方案的科学论证,确定上海国际航运中心深水港区选址在大小洋山。作为国家战略,上海国际航运中心建设进入新阶段。2000年到2010年,先后完成长江口深水航道治理一、二、三期工程。“十五”、“十一五”期间建成外高桥三、四、五、六期现代化港区工程。“十一五”期间完成洋山深水港一期、二期工程。2008年建成小洋山16个大型集装箱深水泊位。洋山深水港区、外高桥集装箱港区的建设,2010年完成2 907万标箱,成为全球第一集装箱港口。上海国际航运中心集装箱枢纽基本建成,有力支撑了上海“四个中心”的建设。
面向新时代,以全球城市为目标,建设完善上海国际航运中心。2017年国务院批复同意的《上海市城市总体规划(2017年—2035年)》提出上海城市目标定位:长江三角洲世界级城市群的核心城市,国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。建成卓越的全球城市,令人向往的创新之城、人文之城、生态之城,具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。在总体目标引领下,上海国际航运中心功能布局为:在北外滩、陆家嘴、洋山—临港、外高桥、吴淞地区形成高能级航运服务集聚区。上海港形成以洋山深水港区、外高桥港区为核心,杭州湾、崇明三岛等港区为补充的总体格局,洋山深水港区是集装箱深水枢纽港区、国际远洋集装箱班轮的主靠港。以城市总体规划目标和港口发展布局为引领,经过多年建设,以洋山深水港区、外高桥港区为主体的国际航运枢纽港基本建成,集装箱吞吐量位居世界第一。2018年洋山港区四期工程开港运行,成为全球最大的全自动化集装箱码头。
展望未来,上海国际航运中心将进一步提升国际海港枢纽地位,完善港口功能布局,调整货运集疏运结构,提高港口国际、国内中转能力,培育船舶经纪、航运金融、海事法律等高端服务功能,拓展国际航线,建成亚太地区规模最大的邮轮母港,建成与全球城市相当的国际航运中心,为国家社会经济发展、长江三角洲区域一体化发展和长江经济带建设的国家战略和“一带一路”建设做好服务,发挥好航运中心的坚实基础作用。
上海市城市规划设计研究院 原副总工程师,教授级高级工程师
浦东开发开放是中国改革开放40年中的重大历史节点,是中国继深圳开发开放后的又一个国家发展战略。选择上海的浦东开发开放,有着深刻的历史背景和机遇条件。
改革开放后的上海率先进行历史上第一次全面、系统的城市总体规划,第一次以行政区划范围内的6340 km2的十区十县规划全覆盖,并且荣获国家优秀规划设计一等奖。基于国家对城市发展的指导方针“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城市”的原则,1984年的《上海市城市总体规划》中确定城市发展方向为“努力建设和改造中心城,充实发展卫星城,有步骤地开发两翼”。但是上海的南北两翼是金山石化和宝钢,它们远离中心城区,建设的模式是工厂加生活区,再加上它们都属央企,对上海本地的社会经济发展贡献并不直接,上海市仍要突破中心城的发展方向。1985年国务院批复《上海经济发展战略汇报提纲》,其肯定了上海市政府提出的“有计划地建设和改造浦东地区”,形成了上海发展方向北上南下东进的格局。1987年上海成立了开发浦东联合咨询机构,着手编制《浦东新区规划纲要》及初步方案。1988年举办了《浦东开发国际研讨会》,1990年初邓小平视察上海时指出“开发浦东,振兴上海,进而带动长江流域乃至全国经济发展,其意义将是十分重大而深远的。”时任上海市市委书记、市长朱镕基亲自来到上海规划院铜仁路333号小礼堂,对浦东开发开放进行战略布署和动员,拉开了浦东开发规划建设的序幕。
浦东开发的第一个难题是黄浦江的阻隔。两岸之间的交通仅靠20多个摆渡口,黄浦江又是万吨级航道,是世界上纵向航道与横向航道交叉最多的内河港,直到1968年才建了一条打浦路战备隧道。全面解决越江工程是浦东开发的首要问题,从南浦大桥、杨浦大桥规划建设开始,至今已3 km就有一处越江工程,浦东路网与浦西路网形成一个整体,天堑变通途了。
浦东开发的另一个问题是功能改造。浦东并非一块空地,有沿黄浦江的高桥、庆宁寺、洋泾和杨思等老市区,有全国百强县前三的川沙县,下属28个乡镇,人口规模超过100万。因此土地和规划是浦东开发的基本问题。通过与川沙县政府充分协调,用“一乡一点”的过渡政策,通过土地发展控股公司运作,为浦东大规模的基础设施建设和新的产业布局营造了良好的建设条件。
城市发展的动力是产业。浦东新区集思广益,反复论证,编制了产业发展和投资指南,并确定陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区、金桥出口加工区和张江高科技园区四大国家级开发区。经过28年建设,陆家嘴金融贸易区已经集聚了8家国家级要素市场,400多家中外金融机构,70多家跨国公司总部,5 000多家贸易、投资和中介服务机构。目前正在对标国际一流金融中心城市,为全面提升中国在国际金融体系中的地位和话语权而努力;外高桥保税区从当年探索“境内关外”的监管方式和“区港联动”的体制模式发展到今天,成为中国经济新的试验田。中国(上海)自由贸易试验区已拓展至包括外高桥保税区、洋山保税港区、浦东机场综合保税区以及其他3个国家级开发区。自贸区全面探索政府职能转变,及金融制度、贸易服务、外商投资、税收政策等多项改革,成为中国深化改革开放的先行者;金桥出口加工区从工业加工制造形成产业集群后正在逐步升级为经济技术开发区,将先进制造业、高端生产性服务业和城市化功能综合协调发展;张江高科技园区从当初的生物医药、集成电路和软件开发三大主导产业逐步升级为信息技术、生物医药、文化创意、低碳环保产业,其中第三产业占比达到2/3,集聚了大批高端人才,建成一批国家级科研公共服务平台,展现了中国在世界科学技术上的贡献。张江高科技园区正向着世界级科技城的目标阔步前进。
想当年,捉襟见肘举步艰难;看今朝,扬眉吐气引领潮流。
详情请关注《上海城市规划》2018年第6期《改革开放40周年之规划发展回顾》。