新自然资源部的组建为统一的空间规划体系改革扫清了最关键的体制性障碍,而进一步明确中央-地方、政府-市场-社会之间的规划事权划分,则决定了新空间规划体系的构建方向,也直接影响到中国城镇化下半程发展目标的实现。本文通过解读中央规划改革要求并结合武汉市地方规划实践,提出建立“总体三级、设区城市四级”的国土空间规划分级管控框架,并就基于事权调整优化的四个主要特点进行了重点分析。
1990年代以来,发展规划系列、土地利用规划系列、城乡建设规划系列成为我国空间规划的主体,各系列分别以《宪法》、《土地管理法》、《城乡规划法》为依据,按照不同政府层级、不同主干-专项-实施规划的关系,逐步扩展出一个庞杂的空间规划体系,并形成各自相对独立的规划技术方法和管理模式。随着工作中对区域协调、城乡统筹的研究比重加大,各规划系列的工作边界均在外扩,并开始在“衔接”或“融合”的过程中冲突频发,冲突的“重灾区”往往还是涉及保护与开发之间底线性、原则性的问题,这在国家倡导新型城镇化发展、进一步强调生态文明建设、乡村振兴、存量规划转型等重点工作后,尤其表现出各种思想混乱、管控与实施机制不畅,直接影响到中国城镇化进程的下半程目标实现。
国内不乏对此问题的关注研究,不仅对各层面矛盾的表现进行归纳剖析,也提出了许多有建设性的解决方案,其中的一些观点,如:中国实际已形成两级土地发展权的管理体系,即中央对地方的用地计划指标管理的一级土地发展权,和拿到一级土地发展权的地方政府组织具体地块开发的二级土地发展权,也就是“建”与“非建”的关系,而生态安全的底线和保障国家粮食安全战略要予以优先考虑,等等,笔者也都十分认同。但总的来说,在不触动体制的情况下,研究者的立场仍受部门职能所限,而且,研究者也鲜见同时掌握土地科学、城乡规划建设、经济产业及社会事业发展等多专业领域知识且达至一定技术细节深度的,可以说,制度的缺陷加上技术的不足,是长期以来空间分治现象难以改善的关键原因。
以笔者理解,最初的土规和城规在事权划分上是各有侧重、互为补充的:(1)土规事权偏向中央,刚性是其本质特征,规划严格按五级行政区划编制审批,内容传导清晰;城规中央事权和地方事权并重,是各级政府组织城市、决策城市建设发展的综合平台,除明确自上而下的资源保护要求,还需明确城市发展目标、性质和规模,确定城市总体空间结构和各构成要素的空间布局结构。(2)土规比较注重制度设计,涉及土地产权、土地市场及其法规政策标准的框架较为清晰,而城规更擅长空间功能布局、设计向和工程向的内容,城规内部也确实存在着法规体系不完善、部分技术标准也较混乱的问题。(3)土规关注耕地保护、土地转用和土地供应管理、土地集约节约利用,以及建设用地整体规模和布局等;城规关注其中的城镇化地区各类建设用地的立体空间开发要求,如用途、强度、形态、交通联系等。
土规和城规的协调难点,是随着规划管理全域化、精细化的要求而逐步凸显的。武汉市在开展全域基本生态控制线技术划定和管控协调、研究非集建区的保护与发展,推进“三旧改造”暨城市更新工作上,深刻体会到土规、城规之间需要完成大量的协调工作,与此同时,武汉市在探索重点功能区实施性规划中,以规土融合为基本手段,统筹控规、城市设计、开发策划、城建计划、土地储备供应计划、房屋征收计划、投融资计划等工作,也初步感受到两规若是协调得好,能带来规划实施效能的大幅提升。由此,笔者认为土规、城规的合一是“多规合一”的核心所在,也是下一步国土空间规划体系整合的“骨干”部分。
目前,武汉市正在开展新一轮(至2035年)城市总体规划和土地利用总体规划修编,为做好此项工作,市局陆续组织开展了建设国家中心城市行动规划纲要、2049远景发展战略、高铁时代城市空间发展研究、新型城镇化暨全域城乡统筹规划、长江中游城市群空间协调发展规划研究等多个大型宏观性课题,在形成丰富成果的同时,也深感地方上需要研究和博弈的内容太多,总规“瘦身”知易行难,如何建立高效的分级管控制度确实是空间规划改革的重点和难点。
所谓“事权”,是指一级政府应承担的基本公共服务的任务和职责。空间规划作为政府应当提供的公共服务,其规划事权的合理划分,不仅是政府有效提供该公共服务的前提和保障,也是推进国家空间治理体系和治理能力现代化的客观需要。规划事权的划分,同样遵循外部性、信息复杂性和激励相容的原则,外部性越大的事权越倾向于中央政府承担,信息处理复杂程度越高的事权,越倾向于地方政府承担,兼具外部性和信息复杂性的事权,则为中央和地方共同分担的责任。
首先,“多规合一”后产生的不应是一个新的土地利用规划或者新的城乡总体规划,而是一个全新的国土空间规划,其核心是基于规划事权划分的分级管控,要明确分级管控的原则、侧重事项及其依据、传导方式三个问题。建议中央层面的规划事权侧重于:资源保护(特别是涉及生态安全、农业安全等底线性强、外部性难界定的)、国家产业和城镇化战略、国土空间格局、国家级重大基础设施布局、区域协调等。地方层面的规划事权侧重于:落实中央层面各项要求、引导城市可持续性开发建设、成为一个地方政府实现“美丽城市、宜居家园”发展目标的空间决策和实施平台。在规划管控的精确传导方面,以往土规比城规做得更好,建议新的国土空间规划体系汲取其优点,根据行政层级设置规划层级,一级政府原则上只对应一种编制深度,有条件的地方可进一步简化地方规划层级,减少规划传导的耗散。
其次,如果认为央地规划事权调整后,地方上的规划工作将能减负,那可能又是一个误解。事实上,地方政府需要以更专注、更主动创新的姿态,迎接新常态下用地和空间开发管理的一系列新挑战,而这一点,会更多地与政府-市场-社会之间事权调整相关。近年来在沿海较发达地区,地方政府对土地出让金的依赖逐步下降,新理念下的存量规划研究与实践已先行一步,可以观察到的是,城市更新“2.0版”更强调对现有产权的尊重,突出政府与市场、社会三方的共同治理,在最大化服务于产业结构升级和空间品质提升的前提下,加大了对自行改造和微改造的支持力度,通过增加就业和税收来获得持续的更新动力,并在增值利益分配上更多体现了公平分享的原则。与此同时,针对农村建设用地、农用地、未利用地的土地整治工作,也在逐步地由政府投入转向新型农业经营主体投资模式,以及鼓励群众自主开展土地整治,加之国家陆续推出的征地制度改革、农村承包地和宅基地的“三权分置”、集体经营性建设用地入市等制度利好,未来将有更多企业、社会力量积极参与到城乡各类存量资源的流转盘活事业中来。毫无疑问,一个清晰的规划分级管控体系,将有助于城乡资源要素的合理流动,激发多元化的高品质空间实施新路径。
2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”、“空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”的要求。考虑到我国行政区划的实际,笔者建议:在四级地方行政区划(省、地、县、乡)地区,国土空间规划体系为“国家-省-市-区”四级;在三级地方行政区划(省、县、乡)地区,国土空间规划体系为“国家-省-县”三级,即总体上三级、设区的城市四级的新空间规划框架,如图1所示。市级空间规划以上为规定动作,区级空间规划以下各市可有自主体制和规划体系。
图1 新的国土空间规划分级管控框架
之所以设区的城市要增设一级规划事权,主要来自于特大城市如武汉长期以来的工作经验。一个理想的规划分级体系,应是在“让规划决策尽可能发生在低的层级、充分反映受影响的地方民众的需求”和“尽可能简化层级、提高传导效率”之间,达成一个动态的平衡。我国大量的市辖区政府,乃是由“撤县设区”而来,具有辖区范围大、管理独立性强的特点,在基础数据和动态需求的掌握、与企业和社会的互动方面,都较市级政府有更多优势,市级政府有必要且区级政府也有强烈意愿让市级空间规划进一步向下分权,只要能协商好市区分工的具体规则,实践证明可以达成办事更高效、责任更清晰的公共管理效果。但另一方面,区级空间规划以下是否还需再向乡镇级分权,要视情况而定(笔者倾向于否定),原因在后文中论述。
与现有的空间规划体系相比,新的国土空间规划体系体现四个特点(以下分析专门针对 “国家-省-市-区”四级国土空间规划体系),明确中央政府事权、加强规划整合是第一个特点。全国国土空间规划纲要、省国土空间规划是中央事权的集中体现,重点从中国深度参与国际分工与合作、全面提高国际竞争力的角度,明确在全域国土(包括陆地和海洋)空间上如何体现国家区域保护与开发的各项战略。
全国国土空间规划纲要将全面整合自然资源部目前的全国主体功能区规划、国土规划纲要、土地利用总体规划纲要、矿产资源规划、草原保护建设利用总体规划、林地保护利用规划纲要、全国城镇体系规划等,并衔接相关部委的生态环境保护规划、水资源综合规划、国家重大基础设施规划等,是引领性、综合性、基础性规划。规划事权主要是涉及生态安全、粮食安全、能源和经济安全的战略性资源用地的总量控制和配额管理,山水林田湖草等重要资源要素的保护理念,生态、农业和城镇三大空间的战略格局,优化、重点、限制和禁止开发的管控原则,规划实施集聚开发、分类保护、综合整治的重点地区、分期目标和政策导向,以及对下级空间规划落实以上事项的内容实施审查审批和监督等。哪些城市的空间规划应报国务院或省政府审批、强制性和引导性内容如何区分,均应由国家层面确定并公布。
省国土空间规划也将在整合省主体功能区规划、省级土地利用总体规划、省域城镇体系规划、省级重大基础设施规划等基础上,进一步分解各项用地指标,细化各级各类功能区范围和发展方向(精度到地级或县级行政区范围),增补省级保护名录,具体划定生态保护红线(达到城市和分区空间规划精度),创新规划实施机制。全国国土空间规划纲要、省国土空间规划分别由自然资源部、省政府组织编制,报国务院审批公布。跨省域的区域规划可根据实际需要编制,作为国家层面空间规划的补充,区域规划建议由发改委会同自然资源部组织编制,报国务院审批。
第二个特点,城市空间规划的“瘦身”与承上启下。新的城市空间规划将比目前的总体规划更像一个城市的空间战略性规划,它在国家层面规划给定的功能定位、资源保护要求、战略开发要求、区域协调要求之内,进一步明确城市发展愿景、目标、优先战略、空间格局和要素配置,如落实生态保护红线,具体划定永久基本农田线、城镇开发边界线,城镇开发边界以内的蓝绿紫黄“四线”,划定各类用途区(如农田区、城镇中心区、工矿区和居住区等)及其相应的管控政策,提出城乡公共服务均等化标准,衔接细化基础设施布局等。虽是在整合土规、城规及相关专项规划的基础上形成,但是,城市空间规划上报成果实质上只需完成国家层面(国务院、省政府)要求的落实和细化事项,较目前总规内容大幅精简,编制和审批周期也会缩短,由于最重要的强制性内容已完成,城市空间规划可以直接作为规划许可的依据,极大提高了规划效能。在这之后,市政府可通过制定有关城市空间规划的实施细则,来体现地方上的规划事权,如市区级公共服务设施布局、一般性道路交通布局、城乡居住和产业用地的具体安排、公共空间与景观塑造以及规划管控向下传导的相关要求等。这些规划内容可根据城市发展实际来设置,具有一定的弹性,审批和调整权力均在城市内部,国家层面不会干涉。
第三个特点,分区空间规划对应控规,加强存量规划分类政策管控。分区空间规划将在城市空间规划给定的强制性和引导性内容范围之内(一般不得增加,只能细化),制定辖区内各街区和地块开发、保护和整治的精细化管控参数,成果经市局审查和市政府审批后,作为规划许可的主要依据,同时,根据城市的国民经济社会发展规划,配合拟定年度实施计划,约束各类实施性规划的编制。分区空间规划可根据市场形势分期编制和报批,并动态调整,直至城乡全域同等覆盖,具有较强的自主性、灵活性。与目前的控规相比,分区空间规划需重点补课存量规划管控的技术方法,包括加强对产权初始配置的研究,优化基于产权变更或不变条件下的规划实施政策,完善用地用房全生命周期管理等等。
除重要或特殊的城乡(地)区(地)段外,分区空间规划可以逐步下放至区政府组织编制。目前《城乡规划法》中,控规是按照“一级政府、一级规划、一级事权”分别由市局(城市控规)、镇政府(镇控规)、区局(区政府所在地的街道控规)组织编制的,实践证明过于复杂没有必要。一方面,经过1990年代以来至少两轮的控规编制覆盖,既有基础趋于稳定,需要新编制的范围越来越小,强制性内容也基本都在市级空间规划及以上完成,大的结构性变化不多,分区空间规划的组织编制由市转到区一级是可行的;另一方面,部分乡镇级政府在规划技术力量配置上不足,实际工作中事权转移至区一级的情况较为普遍。而且,减少了一级规划传导(由区到镇),也减少了一级信息失真的风险,提高了行政管理效率。考虑到规划编制需要协调多个部门专项规划和年度计划,因此建议由区政府(而非区局)组织编制。
第四个特点,实施性规划是对国土空间规划的补充,突出政府、市场和社会的共同事权。“国家-省-市-区”四级(国土)空间规划的目的均是战略性引导以及对开发的底线性管控,属于“导控性规划”,其本质是许可制的管理。而“实施性规划”以“导控性规划”、市区级年度实施计划为依据,将各类以项目为依托的土地综合整治、生态修复、重点功能区规划、社区规划、基础设施建设等纳入其中,通过政府力量的介入,能更充分整合城市优势资源,集聚各类要素的近期行动,发挥主动推进空间规划实施的作用,同时在操作层面也具有更大的灵活性。在武汉市,近年来在“动区”(产权变更、整体改造为主)以重点功能区规划为代表、“静区”(产权不变、微改造为主)以社区规划为代表开展探索,积累试点制度设计经验,改进空间规划管控传导机制,初步验证了其可行性和有效性。
事实上,实施性规划的编制主体可以是政府、企业、社会,或多种合作伙伴关系,这也为我们如何理解国内近期兴起的“社区规划”,提供了一个全新的视角:社区或村庄规划可被视为由社区、村庄一次性打包提交的规划申请,一经区政府批准,就等同于一次性获得了关于多个开发项目的规划许可,其本质上是一种以社会组织为编制主体的实施性规划。乡镇政府和街道办虽然不再承担空间规划的编制,但将被赋予一项新的规划事权,那就是:依据分区空间规划和年度实施计划,在有条件的城市社区和行政村,组织社区居委会、村委会等居(村)民自治组织,开展社区规划、村庄规划的编制,使得城乡社区治理的培育发展能得到基层政府的全力支持。社区和村庄规划的编制内容可以比较灵活,其规划成果经居(村)民讨论会议同意后,由乡镇政府或街道办上报区政府批准后组织实施。为鼓励有条件的社区(村庄)开展社区规划,地方政府可以探索包括专业资源提供、技术指导、增值收益分配及税收返还等在内的多种激励手段。
空间规划体系改革是一项复杂而艰巨的系统性工程,需要缜密谋划、稳妥推进。本文主要从规划事权划分的角度,初步研究建议“总体三级、设区城市四级”、“2+2”的国土空间规划分级管控框架,让各级政府的规划工作边界和重点更加清晰、衔接更加顺畅、效能更加充分发挥。空间规划体系改革的呼声由来已久,但只有从深层次的问题撬动,并同步配套相关多个领域改革的进度,才能真正起航。统一的国土空间规划体系最终如何构建、相关立法、管理制度和技术方法如何跟进,将是现阶段及未来一个较长时期中国空间规划理论与实务最有挑战性的课题,笔者也将同各位同仁一起持续关注。
【作者简介】
盛洪涛(1966-),男,博士, 武汉市自然资源和规划局局长,党组书记,高级城市规划师。
殷 毅(1961-),男,武汉市自然资源和规划局规划编制处处长,高级城市规划师。
姜 涛(1976-),女,博士, 武汉市规划编制研究和展示中心高级城市规划师。
原文刊载于《城市规划》2018年增刊2