城市是人类为自己生产、生活而建造的,当然应该“以人为本”,重视其“使用价值”。但是前 30 年公有制计划经济的失败迫使我们转向市场经济体制。改革开放这 30 多年,我国一直在补市场经济的课。发展是硬道理!国内的市场化改革恰逢经济全球化的机遇,基于全球市场的工业化获得了巨大成功,极大地推动了国家经济的发展,也坚定了以市场来配置资源的信心。
在行政分权、分税制改革的背景下,我国的城市和县级政府是负“完全财政责任”的“企业化”政府,但是往往由于财政能力的约束,不得不启动城市建设要素的“交换价值”,以资源换财力,以利润诱使市场力量来完成有效供给,即试图通过“工具理性”去实现“价值理性”。客观讲,我们取得了经济发展的巨大成就,但是也造成了社会财富的严重错配。
政府本身是公共选择的结果,其主要任务就是提供市场不能、不愿提供的公共产品。由于特殊的历史和制度背景,转型期的中国地方政府能够利用手中的国有土地开掘“土地财政”建设基础设施和维持公共服务、以具有全球竞争力的极低的劳动力和土地成本“招商引资”,推动经济增长。
但是,地方政府一旦成为推动经济发展的运动员,开始追求城市开发中的土地收益、开发税收,往往就会和开发商结盟形成增长机器,共同追求空间资源的“交换价值”,而忽视城市的“使用价值”,结果就会导致“工具理性”对“价值理性”实质上的异化。我国当前社会经济发展和金融领域被房地产开发绑架的情况可谓触目惊心,至今我们才深刻认识到“住宅是用来住的”,而不仅仅是投资和财政工具, 但是已经积重难返。
2030 年中国城市化率即将超过 70%,随着国家告别经济超速发展期,其间掩盖的社会矛盾、生态问题日益凸显,一系列为推动经济发展的权宜性体制、机制的负面性也会约束城市的健康持续发展。如何避免“中等收入陷阱”成为学术界的焦点。虽然中国现阶段的核心问题仍然是能否有足够的财政能力维持起西方福利国家那样巨大的支出?但是如何在经济的持续发展中解决好社会公平和生态安全问题也已经无法规避。如何保护历史遗产,使新与旧共存,保持、发展和创造城市特色也成为社会热点。
近年来,中央政府提出“新型城镇化”命题,本质上是要让国民都能够分享改革开放三十多年来中国社会经济发展的红利,缓解单一强调经济发展带来的社会、经济和环境冲突,重申城市发展中的“价值理性”,中国的发展型城市规划学科范式的转变已经迫在眉睫。
一个有效的城市规划体系应该能够帮助政府规避发展风险,拥抱不确定性 。
首先,面对充满风险的未来,要运用集体理性的力量,政府要牢牢把握空间资源的配置权,在城市总体规划尺度上遵循自然规律,划定底线,维护城市生态安全 ;在社会公平的前提下,通过公开的程序,合理的制度框架,提供稳定的空间与土地资源配置方案,保障经济利益相关方的帕累托最优。
城市规划作为协助政府规避发展风险的一类公共产品,要通过持续的城市发展战略研究纳入社会、经济、生态和工程等学科的最新知识以趋利避害,常态化地不断检讨、修订完善长远规划。尽可能将城市政府的任期目标纳入城市发展的长远规划,不要让近期决策成为未来城市发展的成本,不与城市总体、长远利益相冲突。通过科学决策、民主决策保障规划的“理性”。
其次,面对不确定的未来,没有必要过分强调“底线”之外的城市规划的“刚性”,任何规划都只能看清楚有限时间内的趋势。城市长远发展面临社会、经济、生态的不确定性,有很多规律我们还不能很好把握,因应社会经济发展的需要必须保持一个有弹性的规划体系。
在与不确定性的博弈中,城市规划的思维方式应该从机械决定论到辩证法, 工作方法要从追求终极蓝图到维护程序正义,要通过良好的制度设计给资本、社区和个人留下空间资源配置的机会,通过公开、公平、公正的程序保证让权利在阳光下运行,让城市的经济、社会和环境效益最大化。在街区尺度上通过详细规划、城市设计支持多主体利益博弈,在维护公共安全、公共利益和空间的前提下形成帕累托最优。在项目尺度上通过城市设计和建筑设计审批维护城市空间的公共性。
第三,在现有城市建设体制下,开发商追求利润,土地使用者期待征地或拆迁的巨额赔偿,城市政府则想通过开发获取土地财政。随着国家市场经济体制的成型、法治国家建设的成功,作为产权人的社区居民和具备市民意识的“城市人” 逐渐形成。不尊重市场力量和社会力量的城市规划注定失败。因此,当下必须探索如何才能调动市民和非政府社会主体的自主性、尊重城市建设和城市治理中自下而上的参与的方法。
学科要在法律和行政制度上为公众参与城市规划编制与决策做好准备,推动城市政府在适当的时机引入社会组织,让代表公众的社会力量参与到政府和资本博弈的城市建设领域,促成政府、市场与社会协商共治的城市政体。城市规划的法治化有两个标志 :一是依据公开,规划编制、决策、管理和审批的依据要公开透明 ;二是程序公正,决策和管理程序的公正是结果公正的保障。
城市规划应该进一步在强化底线刚性控制的前提下,增加规划管理制度的弹性,在规划编制、决策、管理过程中获得“刚性”与“弹性”的平衡,以适应社会经济系统的持续演化。要善于利用科学、民主两只手,把科学可以解决的问题解决好 ;把科学难以解决的问题交还给民主决策体系,通过法定程序去解决。