改革开放以来,中国逐步突破计划经济体制,转向了以经济建设为中心的社会主义市场经济体制,探索迅速摆脱贫困、走向富裕之路。
中国融入全球经济,客观上顺应了世界资本主义“空间定位”的大趋势,并且通过资本、技术、劳动力和土地的结合,走上了“空间生产”道路,启动了大规模快速城镇化的进程。
1980-2017年,常住人口城镇化率由19.39%提高到58.52%。历史地看,1990年代初期,获取土地红利并非我国城市土地开发的主要目的。
在这个阶段,地方往往廉价甚至“零地价”出让土地以招商引资,即使存在“空间生产”机制,也仅仅是工业生产的一个补充环节。然而,随着土地和住房商品化改革的深入,土地的出让方式和目的都发生了根本性变化。
在很多城市,低价出让产业用地、间接获得税收已难以满足日益膨胀的资本需求,开发土地的目标转向了大规模的房地产和商业用地出让,甚至直接进行土地抵押获取贷款。
房地产业的发展,极大地拓宽了地方吸收资本的渠道,增强了城市空间生产的能力,城市已不再单纯依赖廉价劳动力供给和对外招商引资。到了这个阶段,空间生产已经不再屈从于工业化,空间生产与空间生产并置,并成为国民经济增长中一种能动的生产力量,也是推动城镇化的关键力量。
1997年亚洲金融风暴以来特别是2008年北京奥运会以来,中国新城以及多种城市经营、城市开发方式的出现,可谓地方由以人口红利为中心的工业生产模式,向以土地红利为中心的空间生产模式转变的外在表征。
事实上,当前中国城市发展已经处于动产的生产(工业生产)与不动产(房地产)的生产(空间生产)这两个部门的交错点上,影响国家社会经济发展全局。
2015年中央城市工作会议指出:“城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用。”
然而,在工业化框架内形成的城市规划显然是不能满足新时期城市工作需要的。面对工业生产与空间生产共存的局面以及城市化的主导性地位,似乎准备不足,城市规划对城市工作的关键的、交错性甚至可以说枢纽性作用,被掩盖、忽视和低估了。
2014年2月26日习近平在北京市考察时的讲话指出:“城市规划在城市发展中起着重要引领作用,考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”2017年2月24日习近平在北京市考察时再次重申了这个论断。
纵观60多年来新中国城市发展的实践可以看出,在工业化进程中,城市是工业生产与服务基地,工业化是影响城市发展的主导力量,城市规划是保障社会主义工业化有序开展的技术工具;
在大规模快速城镇化进程中,城市空间生产已经成为城市规划建设的主导力量,城市规划是保障社会主义市场经济条件下城市空间生产有序开展的技术工具。
当前,中国城市处于工业生产与空间生产的交汇点上,经济社会发展形势客观上要求“城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用”。
总之,城市成为服务于“生产”的工具,实现“发展”的手段,而生产或发展的目的——为了美好生活——已经被手段(或工具)所遮蔽了,这是发展过程中的问题,同时也是关系发展本身的问题,对于我们进一步思考面向美好生活的城市规划具有理论意义。