2018年10月13-14日,中国城市规划学会学术委员会2018年年会在湖北武汉华中科技大学召开,年会主题为“乡村振兴战略下的小城镇”。
会议特邀了同济大学建筑与城市规划学院赵民教授做主题报告《论小城镇的基础作用与战略地位——分类定义的视角》,旨在辨析小城镇的概念,提出对小城镇要做分类定义,并论述了小城镇的基础作用与战略地位。报告分为四个部分。
赵民,同济大学建筑与城市规划学院教授
01
问题的提出
什么是“小城镇”?
小城镇与大城市、中等城市和小城市相比,不容易说清。根据1990版《城市规划法》,建制镇属于城市范畴;小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万人的城市。因而,小城市包含了一般县级市(<20万人口)和建制镇。由此可以认为,当时的小城镇应该是规模较小的城市和镇的总称。
根据2008年起施行的《城乡规划法》,城乡规划编制包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划;“镇规划”与“城市城市”为并列关系,所以“镇”也就不再属于“城市”范畴。
同时,根据2014年《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》,“城区常住人口50万以下的城市为小城市,其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市,20万以下的城市为Ⅱ型小城市。”鉴于国家已经将“小城市”的常住人口规模上限提高到了50万人口,这时再将“小城市”都纳入“小城镇”范畴显然已经不合适。若将20万人口以下的“Ⅱ型小城市”归为“小城镇”,则概念变复杂了,容易产生混淆。
此外,仍根据《城乡规划法》,县城规划属于“镇规划”范畴。而“乡”与“镇”是同一个层次政区,“镇”有镇区,“乡”一般也有集镇区,两者可谓都是“小镇”。
由此,把小城镇定义为镇(包括县城、其他建制镇镇区)和乡集镇似较合适。
特色小镇是否属于小城镇范畴?
缘起于浙江的特色小镇,不是按行政区划来定义,而是“非镇非区”,体现“紧贴产业”和“一镇一业”,是在几平方公里土地上集聚特色产业,形成为生产生活生态空间相融合的创新创业平台。从有关领导对浙江省特色小镇的批示看,亦是对“特色小镇”与“特色小城镇”做了明确区分。由此可见,不应将“特色小镇”归入“小城镇”范畴,但小城镇研究可以延伸至特色小镇;同时,建设也应讲究有特色,应该要将一部分小城镇打造成“特色小城镇”。
小城镇的功能范畴如何?
即要明确小城镇的功能范畴如何,小城镇是属于城市范畴,承载工业化和城市化(城镇化)任务?还是属于乡村或者村镇范畴,为三农服务和乡村振兴服务?
住建部设有村镇建设司,其职责是拟订村庄和小城镇建设政策并指导实施,指导镇、乡、村庄规划的编制和实施等;这里所称的“村镇”应是乡村指向的。工程院重大咨询课题《村镇规划建设与管理》,总结归纳了我国当前村镇规划建设管理的若干问题,对我国未来村镇规划建设与管理提出政策建议;报告中有很多关于小城镇的内容,但显然是以乡村发展为命题。
《国家新型城镇化规划(2014-2020)》也讲了小城镇发展问题,但将其放在了“城镇化规划”的框架下,即“有重点地发展小城镇,推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合”。其中尽管也联系了“三农”,但重头是服务于大城市功能疏解和发展特色产业。如果是“三农”指向,那就不应是“有重点地发展小城镇”,而是所有小城镇都要健全功能,从而承担起服务“三农”和“乡村振兴”的使命。
由此可推论,作为工业化、城镇化载体的小城镇建设,不能遍地开花,只能有所选择和重点发展;但作为乡村指向和服务乡村振兴的小城镇,则都要规划好和建设好,以便承担面上的各类服务职能,并把国家治理落实到基层。
小城镇概念不准确的问题
实际上,早在1983年费孝通先生就曾提出过小城镇概念不准确的问题。他指出,任何事物一旦产生了理论概括,便容易使人忽视事物内部之间的性质差异,只从总体概念上去接受这一事物,小城镇也是这样。从笼统的概念出发,就会把所有的小城镇看成是千篇一律的东西,忽视各个小城镇的个性和特点。因此,小城镇研究的第一步,应当从调查具体的小城镇入手,对这一总体概念作定性的分析,即对不同的小城镇进行分类。当时费先生还曾提到,“小城镇”应当归在城、乡的哪一边,是一个可以研究讨论的问题。
30多年过去了,小城镇概念模糊、战略导向不准确的问题依然存在。从现实看,有的小城镇显然属于“城”的范畴,二、三产业规模很大,是城市型经济和社会发展的载体;大多数小城镇仍然是农村的行政中心、商业服务中心和文化教育中心。因而,对不同的小城镇发展的战略导向探讨及政策建议,必须基于脚踏实地的调研工作和合理分类,而不能仅以抽象的一揽子概念来演绎。
02
从小城镇、大问题,到小城镇、大战略
乡镇的溯源
从集镇聚落诞生,到对“小城镇、大问题”的认知,再到“小城镇、大战略”的提出,有一个历史演进过程。乡镇集镇节点诞生于自然经济社会,其原型和功能,在世界各国都相类似。
我国地域辽阔,并经历了长期的农耕社会,乡镇数量巨大。根据工程院的报告,2016年末,全国共有建制镇20,883个,乡(苏木、民族乡、民族苏木)10,872个。据对18,099个建制镇、10,883个乡(苏木、民族乡、民族苏木)、775个镇乡级特殊区域和261.7万个自然村的统计,村镇户籍总人口9.58亿。
另据《国家新型城镇化报告2015》,当前我国镇区人口10万以上的特大镇有238个,超过5万人的有885个。由此可见,绝大多数小城镇人口规模在5万以下;其中有相当多的建制镇居民数量不足5000人。
克里斯泰勒中心地理论
在地区或国家的早期发展中,一定区域内会自发产生某种中心地,乡集镇和各类小城镇均是一定层级的中心地。根据克里斯泰勒中心地理论的经典论述,在理想的平原上,有三个原则支配中心地体系的形成,它们是市场原则、交通原则和行政原则。
克里斯泰勒中心地理论示意图
在山区或水乡,中心地结构应该会有所变异。费先生对地处江南水乡的吴江县小城镇层级和功能做过深入调研,发现存在着“三层五级”结构。第一层是县属镇,分两个级别;第二层是公社镇(或称为乡镇),也有两个级别;第三层是大队镇(或称村镇)。费老指出,要注意到各个小城镇的个性和特点;但在突出特点的同时,不应当忽视小城镇所具有的共同性质。农村地区小城镇的共同性质是农村的政治、经济和文化中心。这一认识与当前的“乡村振兴战略”有着内在关联性。
乡镇企业“异军突起”,小城镇蓬勃发展
自1980年起,费先生频繁访问江村,并从江村到吴江,再到江浙两省调研,足迹遍布大江南北。因为在那一时期,后来被邓小平称为“异军突起”的乡镇企业正在这一带兴起并蓬勃发展。看到自己在青年时代的“工业下乡”构想正在变为亿万民众的实践,费先生欣喜不已。作为一名社会学家,费先生清醒地认识到,为了引导这场变革到达理想的彼岸,必须把这场大变革的道理讲清楚。于是,他紧跟实践步伐提炼总结民众的创造,形成了许多关于以农民为主体的乡村工业化的理论见解。与提出乡村工业化的观点相衔接,费先生还提出了优先发展小城镇的城市化道路。对此,我们可以有不同的看法,但需要将其置于当时的背景中去做辨析。
小城镇为什么是个大问题?
“小城镇、大问题”是费先生当年的一个学术报告的题目。为什么说小城镇是个大问题,他的学生沈关宝教授曾做过解释:费先生在新世纪初对小城镇研究作总结时说过,“鉴于中国的历史、人口、城镇规模、发展速度等因素和条件,我们不得不走从农村小城镇开始逐步发展城市化的过程,必须自下而上地发展起多层次的犹如金字塔型的经济中心,以此来最大限度降低高速现代化和都市化对整个社会的冲击和震荡,保证中国改革开放这一人类历史上最大规模的社会变迁平稳进行”。可见,这是费老作为社会学家,希冀社会变迁平稳进行而提出策略性思考。
费老认为,在中国的巨型社会变迁中,核心问题应当是产业的转型和人口的就业。产业的转型或许是费先生所谓的“经济账 ”,而人口的就业就不仅仅是经济账,而是包括体制、人的观念和态度在内的经济、社会综合效益。因此,从综合效益上来看待小城镇发展就要把关注农民生活作为城镇化的核心。
小城镇、大战略是如何提出的?
1998年10月,江泽民总书记在江苏上海浙江考察时指出,“发展乡镇企业是一个重大战略,是一个长期的根本方针。在大力发展乡镇企业的同时,积极推进小城镇建设,也是一个大战略。认真总结经验,进一步发展乡镇企业,进一步发展小城镇,应当作为农村经济社会发展的一个重点。”
随后中央十五届三次全体会议提出,“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略,有利于乡镇企业相对集中,更大规模地转移农村富余劳动力,避免向大中城市盲目流动,有利于提高农民素质,改善生活质量,也有利于扩大内需,推动国民经济更快增长。”
在中央的决议之后,有一系列的宣传工作,包括人民网发表的报告《发展小城镇是一个大战略》,提出要以企业发展来推动小城镇建设、以小城镇建设来促进企业发展;并举出一系列案例,如“东方好莱坞”横店镇、大京九第一“货仓”常平镇、“药谷龙头”——蕲州镇、中国香瓜第一镇——田马镇等,以证明小城镇确实是大战略。
小结
从1980年代到2000年代,有鉴于沿海发达地区乡镇企业和小城镇的蓬勃发展、对国民经济的贡献、对农村剩余劳动力的转移及对城镇化的拉动,学界和政府先后提出了“小城镇、大问题”、“小城镇、大战略”的命题,其内涵均是侧重于依托乡镇企业发展乡村经济,并以乡镇企业发展带动小城镇建设和城镇化发展。
今天来看,当时似把部分地区、部分乡镇在特定条件下的成功看成了一种可复制的模式;以小城镇来发展非农产业、吸纳农村转移人口和加快城镇化,成为了全局性的命题。另一方面,对小城镇(或乡镇)在国家治理方面的基础性作用则重视不够;乡镇建设滞后是较为普遍的现象,乡镇镇区作为农村的公共服务中心、教育文化中心、人居中心等的功能不够健全。
中国新闻网2017年有一评述《小城镇战略为什么越走越偏》,指出特大城市和大中城市的地域规模迅速扩大,而且出现城市越大聚集经济效益越明显的趋势,而小城镇发展相比之下黯然失色,城乡发展差距进一步拉大。住建部总经济师赵晖先生曾说,小城镇发展滞后最根本的原因、也是面临的最大挑战,就是我国塔式级别化的行政体制使优质资源向上一级行政中心集聚,处于最底层的小城镇很难发展。
杜宁、赵民的《发达地区乡镇产业集群与小城镇互动发展研究》(2011)从另一角度提出,目前能生存和做大、做强的小城镇,均已经形成了产业基础,以产业集群优势抵消了小城镇“规模不经济”的劣势,同时亦支撑了小城镇的建设和运营。没有优良资源、能人,以及没有优势产业集群,且没有行政性的很大转移支付的乡镇,基本都处于衰退状态。
03
重新认识小城镇的基础性作用和战略地位
分类定义,分类指导
在新的发展背景下,对中西部地区的大部分乡镇而言,以难以再沿用或复制沿海地区工业强镇的做法。宽泛而言,农业地区的大部分乡镇不应以工业化-城镇化为基本目标,而应回归“乡村公共服务中心”的定位,以服务“三农”为基本导向。
《国家新型城镇化规划(2014-2020)》提出“有重点地发展小城镇”,以及习总书记批示的“抓特色小镇、小城镇建设大有可为”,应是一种分类指导。有基础、有特色的小城镇,应继续做大做强产业,提升城镇建设水平,作为国家工业化、城镇化的重要载体。但切忌一刀切、一窝蜂地搞运动。
对于数以万计的一般小城镇,尤其是中西部地区乡镇,它们是县域及乡镇的行政辖区的行政管理、公共服务、商贸流通、生活聚居中心,要服务于乡村振兴战略。这是国家治理的基础性工作,具有战略性意义。
中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018-2022)》阐述了乡镇与乡村的关系,提出要“加强以乡镇政府驻地为中心的农民生活圈建设,以镇带村、以村促镇,推动镇村联动发展”;该规划中提出的丰富乡村文化生活、夯实基层政权、加强农村基础设施建设、增加农村公共服务供给等任务,均与乡镇的设施建设和能力建设有关。
在乡村振兴战略的指引下,相关的小城镇建设发展,宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游,宜居则居。总之“小城镇、大战略”这个命题不会变,但内涵要与分类相联系,且要有时代的针对性。
04
结论
大城市或特大城市、超大城市,中小城市、小城镇都是大问题,都是大战略,但战略的内涵不同。战略内涵有时代性和科学性,需要基于科学研究和合理分类。
费孝通先生30多年前提出小城镇概念不准确问题目前仍然存在,对城镇、乡镇、集镇、村镇、特色小镇等概念要准确辨析,不能从笼统的概念出发。有的小城镇显然属于城市范畴,是城市型经济和城镇化发展的重要载体;绝大多数小城镇则仍是农村的行政中心、商业服务中心和文化教育中心,在乡村振兴战略中具有不可替代的支点作用,在国家治理中亦具有基础性作用。
对各类小城镇的发展战略导向及政策设计,必须从实际出发;要有差别化的发展目标和考核指标;在财政体制等方面也要做相应的改革。
(文字整理:赵雪淇,排版:陈丹,审核:赵民)
依托于同济大学建筑与城市规划学院,中国城市规划学会学术委员会秘书处致力于与建设领域的实践成果和最新学术信息分享,促进相关学术交流。住建部优秀期刊《小城镇建设》是学委会的会刊。优秀案例和信息分享请发邮件:town@planning.org.cn
关注我们