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作者广东省城乡规划设计研究院步兵,广东省城乡规划设计研究院唐宏涛在《规划师》2019年第2期撰文,设计导则是城市设计图纸得以实施的重要工具,其对城市设计实施的调控效果已得到了广泛认可。在目前国情下,我国城市设计导则的编制与实施管理主体仍然是政府机构,政府主导的城市设计实施过程的公众参与力度不足,具体实施效果也受到很大的限制。文章以东京银座为例,阐述了日本银座社会组织 — 设计委员会的形成以及机构组织运作特点,并介绍了《银座设计导则》的基本框架内容,以期对我国社会组织参与有所启示。
[关键词]社会组织;城市设计;设计委员会;银座
[文章编号]1006-0022(2019)02-0080-06
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]步兵,唐宏涛.社会组织主导的日本银座城市设计实施及启示[J].规划师,2019(2):80-85.
一
银座设计委员会的成立背景
2006年日本银座街区内部成立了银座设计委员会,主要负责审核银座街区内新建、改建建筑是否符合银座地区特色。经过了一年多的实际工作总结后,银座设计委员会于2008年出版了《银座设计导则》,并于2012年和2015年发布了增补版,其中一个核心的概念是“银座滤镜”,指的是“银座内在生成的、自然且不可思议的自律力(即只要是不符合银座特质的东西就不能通过滤镜)” 。银座设计委员会的成立和《银座设计导则》的出版为具有银座特色的城市设计提供了直观的指导,地区所有面积超过100 m2务提前向银座设计委员会提出申请。城市设计的实施是一个系统的、连续的决策过程和公共参与的结果 。银座设计委员会本身是一个不具有法律强制性的民间组织,但是其母系机构是在银座地区最具影响力的民间组织 — “全银座会”。如果建设项目未经过银座设计委员会审核通过,那么中央区都市整备局(政府机构)也不会为该项目颁发建设许可证,所以绝大部分业主在新建建构筑物时都会提前咨询银座设计委员会。这种由社会组织主导的城市设计实施方式使银座依旧保持着独有的地域特色。
二
银座地区社会组织参与规划的发展历程
尽管经历了1923年关东大地震和1945年第二次世界大战美国空袭的破坏,银座总能以惊人的速度重建,而且每一次都比之前更具活力和繁荣,其中一个重要的原因就是当地社会组织对于规划和城市建设的积极参与。
(一)
银座地区规划
日本在经历了 20 世纪 80 年代末至90年代初的巨大经济泡沫之后,银座地区的地价飞涨,许多并非地产投资商的本地商户也需要承受高额的不动产税,因此当地居民都在寻求地区改建更新的方案。然而,第二次世界大战后日本制定的 31 m 限高的规划要求严重限制了银座地区的容积率,若更新建筑,容积率只会比现状还要低,使得银座地区的更新举步维艰。在当地自治组织“银座通联合会”的努力下,1997 年 11 月,日本经济应对部长会议发表了《21世纪经济紧急对策》,启动了放宽中心区商业街容积率的计划;同年11月,日本建设省下达了要求各道府县市设立“高容积率利用更新地区”的通知,中央区于1998 年启动了银座地区规划 ( 地区計画「銀座ルール」)。
银座地区规划主要规定了容积率、建筑限高、后退距离及道路宽度等具体数值指标。规划将银座地区分为高度利用的商业区 A 区、功能混合的街区 B 区两个区。地区规划依照地区特点适当提高了容积率,建筑限高提高到了56 m。
(二)
银座街区远景规划
银座地区在制定了地区规划之后,有了具体的硬性数值规定,但是对于未来要发展成怎样的街区始终缺乏一个具体的方向。于是,1999年11月在“银座通联合会”创立80周年之际,“银座通联合会”与专家学者、市民共同制订了《银座街区远景》(銀座まちづくりヴィジョン)导则(图1)。导则确定了“银座滤镜”的概念,希望将银座打造成为一个时尚与历史并存、充满乐趣、以社会文化为主导的街区。“银座滤镜”也成为了后来颁布的《银座设计导则》的核心理念,进一步指导了银座的街区发展。
“银座通联合会”在发布远景规划的3个目标后,针对具体落实提出建议:定期召开银座街区城市论坛;定期就银座更新事宜召开银座街区营造会议;开办银座文化银行;创办银座城市营造基金。
远景规划规定只要是热爱银座、愿意为银座发展提供建议和意见的人或团体都可以自由参加规划建设,并点名鼓励一些组织团体参与,如银座滤镜委员会、历史文物建筑保护协会、银座居住委员会、银座商业文化保护协会、全银座事物考虑会、银座残疾人协会、银座艺术工匠协会、银座城市管理研究会及银座公共交通审议会等。
三
银座设计委员会与《银座设计
导则》
背景
银座地区活跃着各式各样的民间组织,基本民间组织主要包括各类商业联合协会,如负责商业街的“通会”,各分区的“町会”及各类名义的团体组织。日本的“町会”和“通会”按照功能大致可分邻里交往型、应急管理型、行政宣传型、行政治理型及公共事务5种类型。
2001年“全银座会”的成立,结束了各组织各自为战的局面,其每个月都会举办会议对整个区域的事务进行讨论和决策。“全银座会”下设环境安全委员会、银座街区营造委员会、活动委员会、防灾对策委员会、宣传委员会、总务委员会和事务局7个分支机构(图2)。7个分支组织分别负责银座地区内部不同的事宜,包括环境安全、街区建设更新、活动举办、防灾应对、宣传报告及网站更新等。
日本在2002年通过的《都市再生特别措施法》将银座列为重点整备区之一,此后大量关于银座再开发的讨论接踵而至,更有开发商想要突破1998年地区规划中 56 m 的限高控制建造 200 m 的超高层建筑,这与银座居民对银座未来的期望大为不符。因此,“全银座会”在2004 年 3 月召集了各个“通会”、“町会”、商业协会等组织,召开了第一届“银座街区营造会议”,邀请了城市设计专家就超高建筑可能造成的危害以及银座想要保留的“银座特质”进行了商讨,最终否定了 200 m 超高建筑的决议,并将决议反馈给了中央区政府。
银座街区的城市建设需要遵守两个不同层次的法律法规:①国家层面的法规,如《建筑基准法》《城市规划法》《户外广告牌规划》;②规定了银座的建筑高度、容积率、建筑退让等量化指标的中央区分区规划及银座地区规划。此前,银座始终没有一个能够处理街道城市建设事宜的民间组织,直到2006年中央区政府制订了《城市发展行政指令》,对之前法规未覆盖的规划事宜进行了补充,同时也说明了法律法规在实际案例中的应用方法。在这个法规的授权下,2006年在“银座街区营造会议”上银座设计委员会正式成立。
银座设计委员会的成立和《银座设计导则》的编制也与银座地区一直以来公众参与的文化背景有关,从1919年的“银座通联合会”成立到2015年设计导则的不断完善,银座地区社会组织参与城市设计实施走过了近一百年的历史(表1)。
银座设计委员会
1.行为主体
银座城市设计的有效实施不仅得益于社会组织的贡献,还得益于社会组织、政府、市民及专家等多方的博弈与合作。银座街区能够维持多元融合、积极向上的发展状态,社会组织的努力固然重要,但是政府的行政力量也不容忽视,银座街区城市设计编制与实施行为主体如图3所示。社会组织以“全银座会”为代表,主要负责部分非法定规章制度的制定,并依靠该社会组织强大的影响力来推动实施;政府则主要负责法定规划的制定,并在行动上支持社会组织的运作。社会组织与政府的合力协作,共同支持着设计委员会的工作,共同维持着银座街区的无限活力。
银座设计委员会是一个并不具有法律强制性的民间组织,政府并不会为其拨款,它在财政上完全独立,所以设计委员会主要靠在银座地区最具影响力的母系机构“全银座会”提供经费支持。银座设计委员会除了主要负责审查银座相关建设事宜,还会定期举办城市建筑主题讲座,不仅探讨银座更新,还为普通市民提供学习和交流的平台。
2.运作特点
《城市发展行政指令》规定:所有在用地面积超过100 m 2 的土地上新建建(构)筑物(包括广告牌、标识牌)的都需要向中央区提出申请,并需要遵守《城市发展行政指令》和《银座地区规划》,只有中央区复审了建设申请,相关建设才能够实施。因此,银座设计委员会规定新建项目还要向委员会提交申请,如果没有银座设计委员会的审核报告,中央区都市整备局不会为建造方颁发建设许可证。一般来讲,设计委员会将开发商的建设方案和设计图纸交由相关专家审核讨论,并将审查结果报告到中央区,由中央区决定最终的审核通过与否(图4)。
银座设计委员会每年会处理超过150 个建设项目的申请咨询,2006 ~2015 年已经处理了超过 1 600 个申请,其中50%不符合中央区的规划要求。但是由于银座设计委员会只是民间组织,并不是所有的建设项目都会向其申请,只有那些期望他们的设计项目能够影响银座街景的业主才会主动提交申请并咨询。大多数提交申请的业主都会支持银座设计委员会的意见,并愿意按照《银座设计导则》的规定调整设计;对于小部分不理解委员会意见并坚持按照其原始设计方案实施的业主,银座设计委员会会公开他们协商的过程及委员会的诉求,通过这种公开协商过程的方式进行委员会的理念宣传,使银座设计委员会的意图更广泛地被大众理解。
3.保障机制
(1) 法律保障。日本 1968 年颁布的《城市规划法》和1970年颁布的《建筑基准法》在城市规划事权方面作了改革,一方面将城市规划决定权由中央政府改为了地方政府,另一方面增加了公众参与的内容 [6] 。但此时的公众参与并不深入,常流于形式。1980年政府修订了规划法和基准法,将“地区规划”作为法定内容,作为地区规划最主要的参考内容。地区规划的编制与实施主体都是地方政府,事权主体是市町村。只有规划权力下放,公众参与才能变得更加实际和可行。1999 年 7 月日本进一步出台了《关于为推进地方分权构建相关法律体系的法律》(以下简称《分权法》),将城市规划作为地方政府工作,基本脱离了中央政府的主导。随着《分权法》的颁布,《城市规划法》也做出了相应的改变,城市规划地方政府决定内容由原来的60%增加至 75%,规划法还为作为民意代表的地方议会组织参与城市规划审议做了保障。正是有了这些法律的保障和政府的支持,“银座通联合会”“全银座会”“银座设计委员会”等民间组织才能够参与到城市规划和街区营造事宜中。
(2)规划保障。银座地区规划对于银座的建筑限高和容积率有明确的规定,但是这些具体的数字并不能完全控制银座的城市更新。银座设计委员会在审核银座地区设计申请的时候主要会参考以下 6 个重要规章制度与规划:①银座宪章,规定了银座街区的基本发展精神。②银座街区远景规划,规定了银座远景三大核心理念。③《银座设计导则》,规定了银座街区城市设计控制要素与参考意向。④银座地区规划,属中央区法定规划,规定了银座的建筑限高、容积率、建筑后退和街道路网等要素的具体标准。⑤银座停车设施整备规划,属中央区法定规划,规定了银座地区停车设施设置标准与细节。⑥银座广告牌、声音动画设置导则,规定了银座商业店铺广告牌及电子屏幕的设置标准。
(三)
《银座设计导则》
1.编制要点
2008年2月,银座设计委员会已经有了大量的处理地区建设申请的经验,编制了第一个版本的《银座设计导则》;2011年12月又对导则内容进行了增补,发布了《银座设计导则第二版》。《银座设计导则》成为了申请者的直接参考工具书,它介绍了什么是符合“银座特质”的设计。设计导则并不同于中央区规划,其在编制主体、编制理念、法律依据和规划依据上都带有强烈的社会组织特点(图5)。
《银座设计导则》的编制单位并非中央区政府,编制主体除了银座设计委员会的工作人员,还包括相关建筑、城市设计专业的专家学者以及银座社区各个“町会”、“通会”、商会等社会组织代表。《银座设计导则》并不具有法律强制效应,但是它的编制内容不仅尊重《银座宪章》中关于银座特质的指导规定,还遵从《建筑基准法》《城市规划法》《户外广告牌规划法》等相关法律法规以及上层次法定规划的规定。
2.控制要素
《银座设计导则》向人们展示了银座背后的城市设计管理哲学。导则阐述了银座街区共有的街景特点,包括:街道的空间组织哲学、街区的城市色彩、城市街景演变与维系的理念、街道街区观察报告,甚至银座社区未来问题探讨。银座设计委员会鼓励设计师、开发商和住户在必要的时候同委员会进行沟通,以为建设有“银座特质”的社区而共同努力。《银座设计导则》主要从11个要素对银座街景进行控制:①色彩。新设计方案原创色彩是允许存在的,但是必须避免颜色组合过于突兀以显得和周围环境不和谐,应当尝试安排与周边建筑更一致的颜色。②尺度感。应当根据人体基本尺度来检查设计方案,应当保持场所的尺度适宜以让行人感到舒适。③高度。建筑物和屋顶物体的高度要根据街道宽度确定,建筑高度应当遵从银座区域规划中的建筑高度控制值。④材料。设计应当考虑街区已经使用过的材料的特性。不鼓励使用会导致环境污染的高亮度值的反光材料,鼓励使用能够维系银座街景的立面材料,避免使用与周围环境完全不同的破环街景连续性的材料。⑤照明。灯光的颜色和亮度应当有所限制,过亮的照明和频繁闪烁的灯光容易和交通信号灯混淆引起交通事故。禁止故意向外发射强光,或在街对面的建筑物上投射图像和光线,鼓励使用可节能减排的可持续能源照明。⑥适合银座的设计风格。如果任由那些全球扩张的品牌自由的展示与其品牌相符的比例的广告牌,银座的街景可能会像世界上的其他城市一样毫无特色可言。银座设计委员会鼓励设计师设计具有银座特质的建筑外立面和广告标牌,不希望在银座看到电视广告上的类似创意以及和世界上其他地方类似的巨大的广告牌。禁止带有直接价格参考、色情暴力、宗教、政治以及其他任何“主义”色彩的广告标识牌。⑦保持沟通讨论。在相关项目开始阶段要保持设计委员会和社区、业主、商铺经营者之间的良好沟通以确保项目的顺利实施,同时委员会会保护业主与商铺经营者之间的商业机密。任何新建筑、外墙更新及广告牌变更的早期阶段都应当向银座设计委员会提出申请与咨询。⑧邻里和谐与合作。银座是商业区,所以商店努力通过广告和公共活动吸引客户是很自然的。然而,为了保证各个类型的游客都能够享受沿着银座街道散步的过程,银座设计委员会期望商店能够控制他们强烈的表达欲,同时也要尊重周边业主与周围业主和谐合作,将银座作为一个整体以提升其总体价值。⑨地域性设计。在银座内,各不相同的地区和街道有各自不同的地域性特点,银座设计委员会鼓励设计师在不同的街区进行设计时能够尊重当地特色。⑩商业目标。业主在引入新商铺入驻的时候要考虑到这是一个高品质的商业区,赌场、卡拉OK之类的商铺不允许在银座营业;停尸房(包括宠物尸体处理房)严禁在银座存在。 建成后续管理。银座设计委员会不仅会在项目初期还会在项目建设时与业主和设计师进行沟通,建设完成后相关建筑应当统一交给相关物业管理公司管理。
四
对我国的启示
我国规划设计的一个重要特点就是由政府主导,无论是普通民众还是社会组织在城市规划中的话语权都不够高,公众参与也往往流于形式。虽然在部分地区已经有社会组织参与规划设计管理的经验,但是社会组织的参与度依然有限。
以深圳为例,深圳是我国的改革开放前沿地区,华强北的商业组织和业主在华强北历次城市更新改造开发历程中起着重要的作用,是我国社会组织参与城市设计的先驱和缩影之一。比较日本银座与华强北社会组织参与的行为主体、运作特点和保障机制,笔者发现两者存在较大的差异。华强北商会在整个规划实施过程中参与性较弱,只能被动地对规划编制和实施提出相关意见,更多的是主导商业运营与规划实施的协调工作,主导权还是掌握在政府和相关设计单位手中。因此,笔者从日本银座地区的经验中,得出以下3个方面的启示。
行为主体:丰富公众参与手段,增强社会组织话语权
在银座城市设计运营与实施过程中,政府充当的是一个协助者的角色,政府充分利用了街区的“町会”、“通会”以及商会组织在地域内强大的话语权作用。社会组织基于提升社区、造福社区的目的,也非常积极的参与到城市规划管理和实施中来。这种政府放权、社会组织积极参与的多方协作的模式非常值得学习。
我国目前的城市设计编制实施过程中社会组织话语权往往相对较弱,这与制度和自我意识有关,也与社会组织缺乏专业指导人士有关。普通社会组织缺乏专业的规划设计知识,对于传统规划公示更多只能关注到容积率、绿化率等,很难提出建设性建议。未来的实践中,社会组织可与社区规划师、专家学者合作,组建类似“社区规委会”“社区设计委员会”类的议事组织,丰富公众参与的手段,增加当地社会组织的话语权。
运作特点:政府适度放权,调动社会组织参与积极性
银座经验的成功还有一个重要的特点就是银座设计委员会参与到了设计方案的初步审核。虽然最终的决定权还是在政府,但设计委员会作为当地社会机构对于民众的诉求和期望更为了解,设计委员会的参与既减轻了政府机构的工作难度和压力,又使得城市设计更容易执行。
我国的城市设计编制、实施及运作主体依然是政府,社会组织及民众更多的是针对相关利益与政府进行沟通。普通民众和社会组织虽然对于规划设计的参与热情很足,但参与方式和手段都相对单一。未来对于片区级、地段级城市更新或城市设计可以试点“社会组织运作,政府管理审批”的模式,放权于普通民众和社会组织,调动社会组织参与的积极性。
保障机制:加强配套法律支持,编制社区级规划
目前我国的法律对于社会组织的保障并不多,在社区层面上仅仅只有《宪法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》两部法律。《宪法》是国家的根本大法,只是概括规定居委会的基层群众性组织的性质。而《中华人民共和国居委会组织法》则主要侧重于对居委会这一群众性自治组织的规定,而没有对居民自治和社区管理做出专门的法律规定。目前我国急需一部社会组织法,保障和规范社会组织的合法权利。只有得到了法律的保障,社会组织才能够合理合法地参与城市规划管理和实施。
在规划编制上,我国各层级规划均以政府编制为主,社会组织较为缺乏编制设计导则的法律依据和动力。以华强北为例,主要依据政府编制的华强北改造规划,法律法规上遵循《深圳市城市更新办法》《深圳市地下空间开发利用暂行办法》等一系列法律法规,整体上缺少类似《银座设计导则》的社区级地域性规划设计导则。因此,未来我国应编制社区级规划,加强配套法律的支持,为城市设计的实施提供保障机制。
四 结语
我国目前城市设计编制实施主要是在规划组织编制前期征求意见,或在规划完成后审批前进行公示,这样的以咨询为主的初级参与,对于广大市民特别是涉及到具体区域的居民,事实上仍然只能被动接受规划结果,并没有主动参与]。如今国内居民民主意识越来越强,如维护业主权益的“小区业主委员会”“商会”之类的民间组织也越来越多。随着政府职能的转变与开放,相信未来会有更多的民间组织参与到规划设计的编制与实施过程中,甚至由社会组织主持编制社区级设计导则。
在市场经济环境下,各相关主体的利益平衡是城市设计管理的重要内容。城市设计导则的最终落实还是需要依赖开发商和社区业主,当地社会组织最了解当地的特点与需求,更能得到当地居民的认同和支持,社会组织参与的城市设计也必然能得到更好的实施。
来源:2019年02期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审读:刘芳
文章全文详见《规划师》2019年02期
《社会组织主导的日本银座城市设计实施及启示》
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