为了更好地推广学者的研究成果,我们将不定期地推送一些尚未见刊的稿件的精华观点,以飨读者。本文为本刊已录用文章《后社会主义转型:爱沙尼亚城市规划体系的市场化改革》的精华版,作品的发布已取得作者授权。欢迎读者指正、讨论。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者,你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。
1990年代苏联解体后,中东欧及独联体各国从中央计划体制迅速转向自由市场体制,称为“后社会主义国家”,爱沙尼亚是其中的一个典型代表。爱沙尼亚位于波罗的海沿岸,国土面积约4.24万平方公里,总人口约130万,1991年独立,2004年加入欧盟,目前人均GDP超过1.7万美元,被誉为“波罗的海之虎”。首都塔林人口约40万,是波罗的海地区门户城市,中世纪老城1996年被列入世界文化遗产,是欧洲著名的旅游目的地(图1)。
图1 塔林中世纪老城
图片来源:作者自摄
爱沙尼亚以及中东欧地区在国内城市规划领域的过往研究中很少受到关注,但由于独特的发展历史,其转型历程对我国的规划体系改革工作具有一定的启示意义。
苏联统治时期,爱沙尼亚土地国有,实行自上而下的计划体制,中央政府依靠指令、通告、计划来安排经济发展和城市建设,地方机构作为中央计划的执行者。规划目标在于发展生产力,建设大规模工业生产和军事设施,并进对公共服务和基础设施进行层级性空间布局。在此期间,爱沙尼亚的工业化和城市化水平迅速提高,建设了超过20个工业城镇。
独立初期,苏联式综合规划体系被立即废除,城市规划作为一种公共干预手段的合法性也受到社会广泛质疑,因此1990年代爱沙尼亚并未建立新的法定规划体系,全国各地都没有有效的城市总体规划,地方规划机构根据具体建设项目提案进行审批,具有极大灵活性,被称为“专案式规划”(ad hoc planning)。
2000年以后,随着城市发展和郊区化,交通拥堵等问题加剧,城市规划的价值得到了再认识;在此背景下,2003年爱沙尼亚颁布新的《规划法》,建立了“国土规划—县规划—地方总体规划—详细规划”的法定规划体系。这一规划体系具有明显的市场导向政策设计。一是“上下调整”的规划体系,允许下位规划申请调整上位规划,这在实践中使得详细规划能够调整总体规划,从而弹性灵活地适应具体情况,但其过度使用也受到损害总体规划权威性的批评。二是“产权所有者协商制度”,即在一定情况下允许规划地块的所有者和周边地块相关产权所有者协商一致后,无需协调、讨论等正式环节而执行简化程序,直接颁布详细规划。
爱沙尼亚市场导向的规划管理体系,背后有着更深层次的制度基础。首先,转型后爱沙尼亚实行地方自治,地方政府并不受到中央政府任命,而是通过选举产生,城市规划和建设属于地方政府事权;其次,在产权改革中,通过私有化和地方化,中央政府所有的土地和房产被归还、出让或拍卖给私人部门,另一部分国有土地则划拨至地方政府所有,成为后续拍卖和城市开发建设的重要空间;第三,在产权改革基础上,建立了土地税制度,税收归地方财政收入,禁止或限制开发权的地区则免除或部分免除土地税。上述制度安排深刻影响了地方治理逻辑,也为市场导向的规划管理体系提供了基础。
爱沙尼亚的实践表明,自由主义导向下,规划的作用更多的在于为所有者及相关方之间的利益博弈提供协调机制,对社会公共利益的保障和对城市整体发展的战略引导作用则相对有限。本文通过对爱沙尼亚规划体系改革的研究,对后社会主义转型国家加以关注,也为进一步的相关研究奠定基础,以期为我国的城市规划体系建设提供启示。
作者:赵文宁,清华大学建筑学院博士研究生
延伸阅读
推动我国城市规划由“法制”向“法治”转型
20世纪以来美国土地用途管制发展历程的回顾与展望
城市规划中的公共利益:美国司法案例解释中的逻辑与含义
“占领伦敦”:土地产权与公共性之争
土地财政驱动城市空间生产的机制与效应研究——以南京河西新城为例
编辑:张祎娴
排版:徐嘟嘟
本文为本订阅号原创
欢迎在朋友圈转发,转载将自动受到“原创”保护