从行政管理的角度而言,任何政府行政部门均有扩大自主管辖权的主观故意。在规划管理部门的权限设计中亦有迹可循,如《中华人民共和国城市规划法》和《中华人民共和国城乡规划法》中关于“规划区”概念的变化 ,以及控规的产生等。这是部门逐利的天性使然,只是城市设计法定化有可能打破原有的平衡点,即从依法行政走向过度行政。
城市规划的过度行政在一些发达地区已初现端倪,因为这些地区已经从城市空间的快速增长转向稳定、质量优先的发展,规划管理也相应地转向精细化,追求城市开发的高品质。但在实际的操作过程中,规划管理的各项规定愈发繁多。以上海为例,在总规层面就有“104,195,198”地块 、集建区范围等,控规层面有“混合用地建筑量比例、住宅套数、建筑控制线和贴线率、各类控制线”等。但问题在于,规划部门一方面无法保证此类要求的“完全理性”,另一方面却将此作为规范开发的硬性条件。
在上海、天津及深圳等发达地区城市逐步由增量扩张转为存量开发的大背景下,城市规划管理的精细化是大势所趋。但如果用一个全面的视角来看待规划管理,就应该将它视为政府+市场共同参与的工作,而非政府的独角戏。以上海为例,在政府一方,总规—分区规划—编制单元—控规的体系已经颇为完善。而在市场一方,从人的行为需求出发,考虑到开发因素、居民生活状态的进步以及居民对文化、品质等方面的具体要求,对城市规划进行调整和补充是完全必要的。这既是对人性化、多样化的社会形态的尊重,也是真正实现精细化管理的前提条件。城市设计正是市场所能够依托的手段,是政府和市场形成良性互动的润滑剂。自上而下与自下而上的结合才能达成最好的结果。城市设计中的空间设计是协调的成果,而不能前置为规划控制的要求。
回到城市设计法定化的议题,徐家汇商城的城市设计过程体现出的特点能对未来规划主管部门所希望实现的精细化管理提出一点建议,即从“控制”转向“服务”。规划控制的根本目的是让城市开发的主体主动遵守规划规定,并尽力创造美好的城市环境。因此,精细化管理首先需要在尊重对方利益的前提下与对方共同落实规划规定。在此过程中,管理部门应做的是与各主体反复协商,解释规划规定的目的,探讨如何适应并利用规划条款,及时解决出现的问题,而不仅仅只是试图将所有规划都纳入法定体系,然后机械地执行规划法定的条文。这种观点在两千年前的古人中已然有之,那么今天的人们应该更有智慧做到这一点。