本文为中央财经大学政府管理学院城市管理系系主任王伟副教授在参加一次数字化+国土空间规划主题的专业会议后的感悟与思考,欢迎分享。
近期参加一个数字化+国土空间规划主题的专业会议,作为与会者一方面感受到自然资源部空间规划局庄少勤局长所言的新时代的中国国土空间规划将是可感知、能学习、善治理、自适应的“智慧规划”所蕴含的巨大机遇,为数字化带给规划行业的前景所思考,另一方面则为参会的各地规划信息中心领导谈及面对变革的困惑所思考。数字化+国土空间规划的实现必须有一只过硬的队伍,而规划信息中心无疑是其中的中坚力量,如何让这支队伍稳定军心、发展壮大,而不是为生计所忧,结合思考,写一篇小文与大家分享交流。
1 时代背景
1.1 国家机构改革方案对规划信息中心发展提出新考验
2018年3月,《国务院机构改革方案》提出:组建自然资源部。将国土资源部的职责,国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责,住房和城乡建设部的城乡规划管理职责,水利部的水资源调查和确权登记管理职责,农业部的草原资源调查和确权登记管理职责,国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责,国家海洋局的职责,国家测绘地理信息局的职责整合,组建自然资源部,作为国务院组成部门。自然资源部对外保留国家海洋局牌子。其主要职责是,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施,履行全民所有各类自然资源资产所有者职责,统一调查和确权登记,建立自然资源有偿使用制度,负责测绘和地质勘查行业管理等。不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。
随着机构职能的调整,传统的各个部门条线下设的规划信息中心面临伴随部门权责划分调整后机构与队伍的重新组织优化,特别是住建系统规划信息中心面临的考验巨大。据笔者了解,当前各地都已做出不同方案的安排方式,但不管如何安排,新的规划信息中心都面临着自身战略定位、使命角色、发展思路、工作抓手等一系列新的问题亟需厘清回答。
1.2 深化“放管服”对规划信息中心发展提出新要求
自党的十八届三中全会做出全面深化改革的重大战略决定以来,行政管理体制改革作为其中极具关键性与全局性的环节内容,一方面,其学术上的理论研究价值更为突出,另一方面,其实践上的必要性和紧迫性也愈发凸显。伴随着社会主义市场经济的深化发展,创新政府治理方式以加快政府职能向服务型转变、从而更好地满足国民经济与社会发展的需要,成为必要之举。李克强总理提出,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,不断提高政府效能。
作为政府提供公共服务的规划行业机构,规划信息中心一定程度上推动了政府公共服务效率的提高,便利了社会公众,体现了服务型政府的建设诉求。而当前规划信息中心的建设尚处于初级阶段,依然存在较大的提升空间,迫切需要对其进行不同角度的研究分析,从而充分发挥规划信息中心在深化行政管理体制改革、加快建设服务型政府战略进程中的重要作用。
1.3 大数据兴起为规划信息中心发展提供新赋能
随着信息技术的迅猛发展,数据已经越来越深入社会生产生活的方方面面,在给人们带来前所未有的便利之时,也成为人类历史又一次变革发生的土壤。在公共管理领域中,数据这一“生产因素”的作用就集中体现在政府具有全面系统地掌握社会发展信息并对其进行科学分析,从而产生出有助于正确处理问题、有效防患未然、合理预测未来的决策的可能性上。规划信息中心作为办理规划编制、审批许可事项和执法监督等工作的机构、集信息与咨询、管理与协调、投诉与监督于一体的综合性信息平台机构,要切实发挥其自身的“生产力”,最重要的决定因素之一,就是公共服务信息在行政系统内外部之间横向和纵向的有效流转及其背后体现的制度设计。
目前,规划信息中心虽然在形式上将不同的部门信息集合在一个信息平台从而解决了空间隔离的问题,但由于多种复杂因素的影响,无论是在机构组成还是在事务配套等多方面环节上,都存在这样或那样的问题,规划信息是机械的拼凑而非有机的融合。由互联网的飞速发展而产生、并依托于互联网不断发挥影响的大数据,借助互联网本身这个“母体”超越物理形态的虚拟存在,将为打破规划信息中心所处的上述“貌合神离”的局面提供新赋能。
2 我国规划信息中心运行面临的挑战
2.1 思想意识固化,没有及时转变和更新
科学技术的进步使得社会生产力以惊人的速度在飞快地向前推进,其更新的频率早已超过了人们的想象。作为互联网这样一个在空间上传播近乎“零障碍”的“虚拟存在”发展的必然产物,大数据,更是以让人目瞪口呆的节奏渗透到了生产生活的每一个领域。
“苟日新,日日新,又日新”的大数据对规划信息中心领导与人员的思想意识更新速度提出非常高要求。思想意识是对社会存在的能动反映,其是客观实际的产物的本质就决定了它必然会晚于现实而出现,这在客观上导致了当前规划信息中心建设中思想意识落后于时代发展、大数据思维尚未激发的问题。另一方面,行政系统内部所特有的文化氛围,也对工作人员的思想更新造成了一定的影响:在我国传统和现实的政治文化、行政文化、官僚文化中,强调的一个核心思想即是行事应该谨小慎微,审慎决策,长此以往,也便形成了安于现状、限于眼前、不做改变的行政文化环境。
综合上述两方面因素的影响,虽然现在大数据时代已经到来,并且已经有运用大数据思维解决当前规划信息中心建设中的问题、推动中心建设创新性发展的诉求,但行政系统内部尚缺乏改革的关键动力因子,整体上,互联网、大数据思维尚未深入人心,依旧是“依照传统,循规蹈矩,照章办事”。
2.2 顶层设计不足,缺乏战略规划和引领
顶层设计不足、缺乏战略规划和引领的问题是继之于思想意识固化、没有及时转变和更新这一问题而出现的。由于行政系统内部人员普遍没有认识到大数据思维与规划信息中心建设相结合的可行性和迫切性,相应地也就没有以此为目的进行战略规划的意识。
没有顶层设计、没有战略规划,运用大数据思维推动规划信息中心创新性建设的任务就失去了方向引领,相伴而生的便会是一连串问题的无解:大数据对规划信息中心建设有什么影响?两者的契合点在哪?怎样管控好规划信息中心运行中产生的大数据以及关联领域产生的大数据? 大数据视野下创新性建设的突破口、抓手在哪?如何进行制度设计?
目前,理论界的相关研究数量上不多、质量上不高;政府的相关公共服务实践探索较少、阻碍重重,真正意义上的运用大数据思维进行规划信息中心创新性建设的进程,客观上来说处于百业待理、千头万绪的初级阶段,迫切需要进行科学合理的顶层设计,吹响切实开展创新性建设的号角。
2.3 技术手段制约,阻碍机构创新能力建设
生产力的问题是最根本的问题,这在依靠大数据理念进行规划信息中心建设方面亦不例外。技术手段作为生产力的重要体现之一,不仅直接决定了中心建设中物理层面所有事物即硬件的状态,还间接影响了事理层面所有事物即软件的状态,因而在全局运行中具有十分关键的作用。在大数据时代下的规划信息中心建设中,技术手段集中体现在信息技术层面。
当前的问题是,信息技术在中心业务流程整合与再造过程中的作用还未得到充分地发挥,尤其是网上行政审批的实践更是处于起步阶段。具体里说,大部分地方政府的规划信息中心网站基本上处于静态规划信息提供的阶段,而动态的规划信息处理以及信息中心与公民和企业的交流互动在规划信息中心的信息建设过程中又比较少见。
2.4 配套设施不全,人财物基础支撑薄弱
由于上述技术手段的制约,直接导致了规划信息中心建设中配套设施不全、人财物基础支撑较为薄弱的问题。具体来说,要充分运用大数据思维推动中心发展,充分推进电子规划信息建设、进行科学有效的信息资源管理已成为必须之举。而信息基础设施建设是电子规划信息赖以生存的物质条件,其数量上是否足够、质量上是否满足要求的问题直接关系到规划信息能否顺利、高效开展。
然而技术手段的制约,导致我国的信息基础设施和信息资源建设还跟不上时代发展的要求,在建设过程中存在着许多问题,如现有的网络信息化服务业务供给比较初级、信息资源共享的程度不够、基础信息系统和信息数据库系统的低水平重复建设、对信息资源处理和整合的不重视、信息网络的覆盖率差、电子规划信息的接入方式单一、系统建设中和建成后更新维护的滞后、高速网络化建设的进程慢等等。
这些问题的存在,极大地阻碍了规划信息中心的建设发展,并从基础上制约了整个任务的战略布局。没有物质支撑,就没有实施的可能性,一切政策方针都只能成为一纸空谈。因此,必须找到破解技术手段难题的途径,进而推动配套设施建设问题的解决。只有做到这一点,制度设计才会有实际意义。
3 新时代新定位:面向领导者的信息化智库
在我国,规划信息中心从开始运转以来,到现在已经覆盖到部、省、市、县四级。作为行政服务机构,需在同级政府职权范围内开展工作,这就涉及到规划信息中心在级别上的差异性,此处研究有所侧重,重点关注市级规划信息服务中心的未来建设发展。
面对新的发展形势与需求,规划信息中心应该具备更高的政治站位与功能定位,不应将自己依旧束缚于传统的某个系统内的服务机构,从顺应大部门制改革潮流、服务城市发展大局、服务领导者迫切需求入手,推动自身从分工末端、话语边缘、地位有限的困境中走出来,依托数字化+国土空间规划平台,强化城市发展评估诊断、监测预警、绩效督察等核心职能,不仅仅面向局长,更要面向市长、市委书记,将自己打造成为——
面向领导者的信息化智库
发挥六种十分关键的决策支持作用:领导者决策反应的信息“前哨”,领导者决策协同的信息“中枢”,领导者决策形成的信息“高参”,领导者决策部署的信息“抓手”,领导者决策传播的信息“窗口”、领导者决策监测的信息“捕手”。
4 新时代规划信息中心的组织架构与运行
伴随各级机构改革的逐步落实到位,规划信息中心的组织架构建设也将进入关键时期,如何符合组织架构科学原理、满足时代发展要求和机构改革精神,打造一支具有凝聚力、创新力与战斗力的队伍,就变得十分关键。
4.1 组织架构设计的理论依据
4.1.1 组织类型划分
管理学大师明茨伯格提出的组织架构理论认为任何一个组织都有五个基本组成部分:技术核心、高层管理、中层管理、技术支持和管理支持。而与这五个部分相协调适应的是五种基本组织构型:创业型结构、机械式官僚结构、专业型官僚结构、多元化结构、灵活型结构,每一种结构中五个基本组成部分的大小和重要性是不同的。这种差异是由组织规模、目标及其他特征所决定的。基本组织构架中,会形成不同的核心竞争力,即是竞争优势中最重要的地方,是其他企业所难以复制而且可以长期保持的竞争优势,往往来自于高端研发、专业技术知识、程序效率或是卓越的客户服务等。
? 创业型结构下的组织是典型的新创小型公司,主要由一个高层管理者和多个处于技术核心的工作人员组成。因而适用于处于动态变化环境中,在初创型企业中较为常见。
? 机械式官僚结构非常庞大,是一种成熟的组织。正规化和专业化程度较高,适用于简单稳定的环境,不适用于动态变化的环境,在成熟行业中的大规模组织中较为常见。
? 专业型官僚结构最主要的特点是技术核心的规模及技术能力较强,管理支持力度较大。专业型官僚结构的组织目标是质量和效果,往往提供服务而不是商品,这类组织结构在医院、大学、咨询公司中较为常见。
? 多元化结构是较为成熟的结构,组织规模较大而且被分成不同的产品和事业部,在每个独立的事业部中则可能存在不同的基本组织结构。往往适用于大型规模,而且从事行业较多或所处环境要求多变的组织。
? 灵活型结构是在复杂多变的环境中发展起来的,其组织目标是持续创新,以满足不断变化的环境的需要。灵活型结构最突出的特点就是灵活性强,而且可以保持持续创新,一般适用在航天或是国防行业。
4.1.2 组织架构设计影响因素
组织变量可以分为结构变量和情境变量两类。结构变量提供了描述组织内部特征的标尺,从而为测量和比较组织奠定了基础。情景变量则反映了整个组织的特征,包括组织规模、技术、环境和目标等,它们描述了影响和决定组织结构变量的背景因素,如组织目标是指组织努力达到的一种理想状态。战略意图意味着组织将所有的精力和资源都用在最为重要的,揭示组织存在目的和成长结果的目标上,具体包括使命、核心竞争力和竞争优势。
针对不同的组织类型,对其进行架构设计时需要考量不同的影响因素组合。规划信息中心更多属于专业型官僚结构,在当前大变革下,应首先加强对情景变量的分析,进而再来关注结构变量。
4.2 大数据型组织架构案例分析
大数据作为一种战略资产,已经不同程度渗透到每个行业领域和部门。政府部门是权威数据的最大拥有者,交通、金融、电信、工商、卫生等行业积累了大量数据,但这些数据在很大程度上还处于“割裂”状态,大数据管理局的一项重要使命就是推动数据在安全的前提下实现公开、共享。2015年9月,国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》,系统部署了我国大数据发展工作。至此,大数据不再单单是IT圈的“宠儿”,已经成为国家级的发展战略。随后,我国多个省、市都纷纷投入到创立大数据管理局的行列中,以适应在政府治理中越来越注重大数据的趋势。
由表中信息可以看出,各地市成立的大数据管理局都直属与当地信息化管理部门下,行政级别都为正局级。在机构设置方面,各局都从整体规划、资源建设、信息利用方面进行设置。但不同城市对于这一新局的定位略有不同,广州市大数据管理局负责统筹规划建设工业大数据库,建立企业能耗、环保、安全生产监测指标等数据库,支撑两化融合公共信息平台的运行;而沈阳市则负责统筹推动全社会大数据库建设,组织制定大数据采集、管理、开放、交易、应用等标准规范。
表1 代表性大数据管理局比较
4.3 新时代规划信息中心组织架构设计
基于前文组织架构理论与案例的分析,本文从原则与流程两个层面,对正在拉开的新一轮规划信息中心组织架构设计提供参考建议。
4.3.1 组织设计原则
坚持“问题导向、需求牵引,统筹规划、资源整合,营造环境、创新驱动”,创新规划大数据管理体制机制,推进城市大数据示范应用,建立高效、统一的城市规划大数据运行管理机构。应遵循以下原则:
政治效益原则
政府部门进行组织架构设计的源动力是形成其政治影响力,所以在进行组织架构调整设计时,首先要从保证其政治目的最大化、提高资源利用率和运作效率,带动社会效益提升为切入点考虑。
扁平化原则
组织结构的扁平化设置,即通过减少管理层次,削减中层管理人员,建立一种紧凑的横向组织,由上层管理者适度授权,审慎地选用下属,同时提高信息传递的速度,从而使部门快速地将决策权延至业务的最前线,达到使组织变得灵活、敏捷、富有柔性、创造性的目的。
以需求为导向的原则
围绕政府客户战略分群,建立以需求为导向的部门运营模式,纵向体现专业化,横向体现扁平化,实现按客户分群的前、中、后各环节无缝支撑。
管理与操作分离原则
实现部门运营管理和操作职能相应分离,属于业务管理、资源配置、统筹协调、计划考核等管理职能要与数据维护、数据操作、数据支撑和服务等操作性的职责相应分,使管理“者”做正确的“事”,操作“者”将“事”做正确,不宜混肴相应职能定位。
责权利统一的原则
明确责任、充分授权、利益与业绩相一致,赋予组织架构部门(中心)职责范围内充分的权利,在绩效考核体系上对应承担相应责任,做到权利和责任对等,在各自权限范围决定,不推诿,实现部门快速响应政策的目标。
综合配套推进原则
在进行组织架构进行调整优化的同时,在资源配置、部门协同、财务管理、考核评价体系、人力资源管理机制、业务流程体系等方面进行相配套改革。
4.3.2 组织设计流程
组织设计是一项系统工程,是一个完整的闭合回路。政府部门组织设计流程与企业相同。政治意图对政府组织架构设计具有重要的作用,因而进行未来新的规划信息中心组织架构设计,可采用以下流程步骤。
首先,要明确规划信息中心的战略和目标。通过分析所面临的外部环境、内部条件,得出部门发展面临的机会和威胁,以及自身具备的优势和劣势,并根据一定的分析框架明确得出部门的战略发展规划。
其次,根据战略意图和部门自身的结构条件,同时结合外部情境因素的要求,提出规划信息中心组织架构的设计,包括具体部门构成、职责划分、关键岗位、业务流程等,将组织架构设计落到实处。
最后,需要对规划信息中心组织架构设计完成效果评价和动态调整,可以导入平衡计分卡这一公共管理方法,从财务、客户、内部流程、学习与成长四个维度分选指标对组织架构运行效果进行评估,并且根据环境的变化实现动态调整。
5 新时代规划信息中心创新性建设路径
新时代的规划信息中心要充分把握数字化+国土空间规划的历史契机,主动作为,结合各地特色,积极探索推动工作的创新开展。
5.1 建设大数据基础设施,打造城市神经系统
5.1.1 推动建设规划云计算基础设施
积极参与统筹当地云计算数据,积极探索跨区域共建共享机制和模式,推动建设一批公共服务、互联网应用服务、重点行业和大型企业云计算数据中心和远程灾备中心,引导数据中心向大规模、一体化、绿色化、智能化方向布局发展。支持拓展大数据服务,增强高性能计算、海量数据存储、信息管理分析服务能力。构建全省/市统一的电子政务云,推动政务部门业务应用系统向云计算模式的电子政务公共平台迁移。
5.1.2 推动建立广泛大数据采集机制
开辟更加广泛多源的数据采集渠道,综合行政收集、网络搜取、自愿提供、有偿购买、传感收集等方式建立自动、精准、实时的大数据采集体系。加强对企业信息系统规划与大数据采集需求的融合指导,鼓励制造业企业和商业机构加强对生产经营活动中数据的采集,推动无线射频识别(RFID)、近距离无线通信(NFC)、二维码、环境监测、人体传感设备的普及应用。推进当地电子公文交换、电子文件归档和数字档案管理,加快建设与完善全省网上办事大厅、企业信用信息网、社会组织信用信息网、企业专属网页和市民个人网页、社会保障卡应用等系统,分类记录相关数据。
5.2 深耕大数据服务平台,打造城市智慧大脑
5.2.1 积极推进大数据赋能城市治理决策
目前,一些传统的统计方法和统计制度的时效性、准确度、适应性难以满足现在经济、社会发展的要求。政府决策对数据综合性、精确性、及时性的要求越来越高,传统的统计方法是通过抽样方法来统计,很多是层级式的统计模式。层层统计汇总往往导致了在数据的传播过程中失真。信息经济学上有牛鞭效应,传播的渠道、路径越长,造成的数据失真可能性就会变大。政府部门当中,存在很多的条块分割,信息孤岛的现象,导致政府决策过程中数据标准不统一,数据共享开放平台缺失,降低了数据的质量、科学性和准确性。
为此,创新政府决策数据统计指标与方式,实施与行政体制改革相配套的数据上移工程,综合物理集中、逻辑集中两种方式,建立规划信息公共数据中心。建立政府和部门间的数据交换共享体制机制,为地方行政机关开展管理服务提供数据支撑。建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会管理模式的创新,实现政府决策的科学化、社会治理的精准化和公共服务的高效化。
5.2.2 推动建立社会联动的大数据资源积累机制
建立政府、企业、社会之间大数据互助共享协作体制机制,创造条件、鼓励推动社会机构和公众对政府公共数据与社会商务数据进行整合、分析,构造完整的数据链,挖掘新的价值,形成政府公共数据与社会商务数据之间的互动。引导规划类公益性信息服务机构发展,鼓励企业、社会组织、公众和其他社会力量采取多种方式开发公益性数据资源。鼓励拥有数据的部门、单位发展数据资产的平台化运营,鼓励企业通过商业行为创新数据共享机制,探索既确保多方数据所有权利又实现数据整合应用的共赢模式。
5.3 推进公共领域应用创新,服务人本城市建设
5.3.1 推进大数据在规划政务领域的应用创新
大数据与网上办事大厅、社区公共服务综合信息平台建设等相结合,利用大数据支持申请材料的历史共享,支持主题分析及对公民和企业的分类推送资源,推进政务服务模式创新,面向公众构建整合、经济、高效、服务质量优、用户体验好的网络政务和社会服务管理平台。推动大数据在公共安全领域的应用创新,发展基于大数据的城市运行安全监测、综合分析、预警预测、辅助决策等安防能力。充分发挥大数据对统筹“两个市场两种资源”,构建开放型经济新格局的创新作用,加快经济运行空间综合数据平台建设,提高经济运行在空间维度运行监测、综合研判、公共服务、决策支持的能力。各类规划政务应用系统建设中,应基于大数据构建系统功能,建立规范的大数据生成和采集机制。
5.3.2 推进大数据在公共事业领域的应用创新
推动大数据在全民健康领域的应用创新,建立全民健康大数据统一框架,推动规划大数据在就业和劳动用工、社会保障领域的应用创新,整合数据资源,综合分析社会群体生产生活发展变化趋势。推动大数据在养老服务领域的应用创新,建设养老服务综合平台,采集老年人口状况数据,综合分析老年人养老服务需求。
推动大数据在环境保护领域的应用创新,建设数字驱动的绿色城市,发展污染源全景展示技术,发展环境预测分析能力。
推动大数据在企业安全生产领域的应用创新,基于物联网、数据自动采集和远程监控等技术,建立区域性或行业性的数据分析平台,为企业安全生产、转型升级和政府监管提供必要支持。
推动大数据在公共交通领域的应用创新,发展基于大数据的交通流量管理、自适应交通控制等应用。
推动大数据在教育、文化领域的应用创新,发展大型开放式在线教育平台和虚拟操作实验室,发展基于实时评估的个性化教育,发展公共文化共享平台,推动教育文化领域内容、方法和手段的变革。
5.4 支持产业领域发展创新,营造数据雨林生态
好的数字化+国土空间规划实施环境氛围,一定是“雨林”不是“园林”,为此应该充分调动市场的资源与力量参与进来。
5.4.1 支持推动国土空间规划相关大数据产业集聚
围绕国土空间规划相关数据感知、传输、处理、存储、安全、管理、统计、分析、挖掘、展现、应用等数据全流程,全面发展大数据有关硬件、软件、终端、内容、服务产业,打造具有国际竞争力的完整的大数据产业生态体系。大力优化产业组织结构和区域结构,建立大数据产业发展集聚区,促进大数据产业向规模化、创新化和高端化发展。重点支持与省内有条件的高新技术园区、电子信息产业园、软件和信息服务产业园、数据中心基地等共建大数据产业基地,发展各具特色的大数据产品和装备制造业、大数据软件和服务业。大力培育具有国际竞争力的骨干企业,积极发展创新型中小企业。
5.4.2 支持攻关国土空间规划相关大数据关键技术和核心产品
加强政府、社会、企业的协调合作,促进产业链、创新链、资金链融合,建立国土空间规划相关大数据产业创新联盟,完善产业推进机制,建立产学研用相结合的大数据创新体系。突破大数据采集、存储、管理等关键技术,加强信息组织和数据仓库研究,形成自主可控的大数据技术架构。加强高端芯片、传感器和传感网组网关键设备的研发应用,提高城市数据感知、传输和处理的能力和水平。加强数据智能分析、挖掘和虚拟化技术研究,围绕商业智能,开发多用途的智能处理软件和跨平台的浏览器。加强知识产权运用和保护,建立知识产权风险控制和预警机制。
参考文献(略)
全国新型城镇化监控与评估平台建设及应用介绍
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