迄至当时,无论是地方自发尝试还是国家部委部署的“多规合一”试点,仍然主要针对各类规划重叠冲突、部门职责交叉重复问题,着眼于提高行政管理效能。
随着十八大以来生态文明建设日益受到重视,强化国土空间源头保护和用途管制摆到了生态文明制度建设的重要地位,“多规合一”改革逐步纳入了生态文明文明体制改革范畴。
2015年4月,《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出,“国土是生态文明建设的空间载体。要坚定不移地实施主体功能区战略,健全空间规划体系,科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间”。
同年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖”;“支持市县推进‘多规合一’,统一编制市县空间规划,逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图”。
“十三五”规划提出,“建立国家空间规划体系,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,推进‘多规合一’”。
到此时,国家文件除重申推进“多规合一”外,还有一些不太为人注意但却是重要的变化,如:“多规合一”由市县级逐步扩大到国家和省级,以主体功能区规划代替了经济社会发展规划并强调其基础地位和统筹作用。
这表明,决策层已经有意识地将空间规划与发展规划相区隔,空间规划在宏观层面要更多地担负起促进生态文明建设的功能。
从国际看,我们所说的空间规划更多地被称为城市规划、区域规划、国土规划或土地利用规划,其中,英美法系国家多称城市规划或区域规划,大陆法系国家和东亚地区多称国土规划或土地利用规划。它们之间在内涵上十分接近,一般只有规划范围的区别。
根据笔者掌握的资料,在法律上直接称为空间规划的主要有德国,其在联邦层面上称为“联邦空间秩序规划”,在州层面称为“州国土空间规划”,在地区层面称为“区域规划”。受此影响,欧盟制定的跨国规划也称为空间规划,其中,1983年《欧洲区域/空间规划章程》首次采用空间规划这一术语。
从国内看,中央文件层面首提空间规划是2013年十八届三中全会《决定》,即“建立空间规划体系,划定生产、生活、生态开发管制边界,落实用途管制”。这一提法借鉴了欧洲国家的规划术语,同时也避开了我国主体功能区规划、城乡规划、国土规划的主次之争。
从2014年8月起国家4部委组织开展的市县“多规合一”试点中,原国土资源部牵头的7个市县明确提出把编制“国土空间综合规划”作为试点目标,系统探索了“国土空间综合规划”的组织方式、主要内容、基本方法、成果要求和实施机制。
我们还分析了国土空间规划的理论依据和价值所在,提出“国土空间具有最基本和最简单的质之规定”,可以构成空间规划研究对象的基本单位,空间开发、利用、整治和保护的所有活动最终都要落到国土上,将国土空间作为空间规划的逻辑起点,“有助于形成完整的空间规划理论体系”;
正由于此,“世界空间规划已经有100多年的历史,其理论体系和技术方法在不断调整变化,但唯一不变的是,空间规划的客体对象始终是国土”(董祚继、吴次芳,2017)。
到今年3月《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”,“多规合一”的改革目标最终定谳,我国规划界终于迎来了国土空间规划的新时代!