机制优化的核心是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,理论基础是制度经济学。
应深刻理解“绿水青山就是金山银山”的发展理念,将“绿水青山”作为中华民族永续发展的前提条件、最公平的公共产品和最普惠的民生福祉;同时,不再将“保护”与“发展”看成“两难”悖论,而将其视为辩证统一的关系,是达到共同目标的统一路径。
伴随后工业时代的来临和物质生活水平的提高,人民对美好自然资源环境的需求正与日俱增。在此背景之下,“绿水青山”本身就应具备极高的经济价值,也就不应在城镇扩张中处于“弱势”地位。而现实中为什么侵占“绿水青山”的现象仍然比比皆是?其根本问题出在机制层面,即产权不清导致的“公地悲剧”。
唯有明确各类资源的所有人、使得产权被清晰界定,才能提高市场机制下的资源配置效率。因此应在“双评价”的基础上,明确哪些自然资源必须严格保护、哪些可以向市场放开。
在守住“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的前提下,对于可以向市场放开的部分,以自然资源的确权和资产化运营为制度突破口,通过自然资源综合价值的彰显,推动自然资源保护动力的彰显;
实现国有自然资源资产的保值增殖,让绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益,从而真正让“绿水青山”成为“金山银山”。
(1)明晰自然资源产权
构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。
按照中央的要求,自然资源部将加快确权、登记颁证和权利体系建设工作,建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度;
同时代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使初始的所有者权利,保障全民所有自然资源所有权有效实现;
在坚持自然资源资产公有性质的基础上,创新产权制度,分离所有权和用益物权、担保物权,渐进式地推动农用地经营权、宅基地使用权的市场流通机制,并保护其合法权益;
在符合规划和用途管制的前提下,赋予各类物权以转让、出租、抵押、继承、入股等权能;
严格保护各类权利人的合法权益,平等对待、公平保护自然资源使用权主体,完善产权争议调解处理制度,构建自然资源损害赔偿和权利救济机制。
(2)建立自然资源有偿使用制度
2016年底,国务院发布《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,提出“除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外,全面实行有偿使用”,并对完善国有土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛等有偿使用制度进行了全面安排。
应当按照上述意见,构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度,着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。
在此基础上树立自然价值和自然资本的理念,所谓“自然有价”,即消耗自然资源需要支出成本、保护和生产自然资源应得到收益;作为“自然资本”,即推动自然资源的资本化运作,将保护、修复自然资源的过程理解为自然资源保值增殖的过程。
(3)完善市场机制
建立健全资源资源的市场化运营机制。包括:
进行全国自然资源资产核算、建立自然资源资产负债表;建立自然资源交易平台;建立资源市场化定价机制和市场化交易机制;通过划定“三类空间”,建立差异化的资源配置和交易规则;完善自然资源税费制度、生态保护补偿制度,降低市场交易成本。
推动城乡和区域间自然资源要素的自由流动和平等交换。包括:逐步建立城乡统一建设用地市场,落实农村宅基地“三权分置”和城镇“多主体供地”政策;逐步建立跨市域、跨省域的自然资源占补平衡和增减挂钩机制等。
(4)健全市场监督和政府考核机制
坚持激励和约束并举,既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制,又要坚持源头严防、过程严管、责任严究。
普及自然有价、使用付费、损害赔偿的经营管理理念,强化规划管控、用途管制、产权保护的监督执法机制,推进自然资源监管的法治化、制度化。
合理划分中央地方事权和监管职责。将生态健康、资源节约、环境友好的生态文明绩效评价纳入政府综合评价体系,建立目标考核与责任追究制度,实行离任审计和责任追究制度。