与英国相比,中国的城市设计法定化管理起步较晚,当前的实践探索主要基于自上而下的政治要求,并在既有行政框架内开展,虽然也有各种形式的专家咨询、社会参与,但总体上紧密依附于现有体系;同时,中国的城市设计法定化管理仍主要依赖强制性的正式工具,如大量的城市设计评审被纳入建设项目或法定规划审批的强制环节,其他如由控规体系衍生出来的城市设计法定图则及由行政机构主导的城市设计投标等都带有明显的行政控制色彩。
总体而言,当前中国的城市设计法定化管理更多还是在“体内循环”,并具备较强的“路径依赖”。这当然可能有利于迅速建立起中心化的城市设计法定化框架与系统,并有助于树立城市设计对城市开发控制的权威地位。但从潜在的弊端看,这阻隔了城市设计过程中更多重要利益相关方的有效参与,不利于在城市设计事务上对行政权力的制约与平衡,城市设计“共同决策”的社会意义因此被大大削弱,其结果未必能达成“公共利益与私人利益的结合与合作”;同时,由于管理工具的单一与僵化,可能将显著压制城市设计实践本应具有的多样性与创造性,使其从内涵丰富的“公共政策”被简化为一种目标单一的行政管理工具,进而失去从更多维度来调节城市开发、提升设计品质的可能性;此外,由于缺乏更广泛的社会参与和行业借智,城市设计价值观层面的宣传与引导工作难以全面开展,城市设计实践知识难以得到系统的沉积与传递,导致城市设计对社会长远发展的深层次推动是不完整的。
对此,借鉴英国CABE的经验,中国城市设计法定化管理可以从如下方面进行创新性尝试:
(1) 鼓励设立指导型的第三方城市设计咨询机构。
在设立第三方城市设计咨询机构后,政府可将部分城市设计管理的职责授权给该机构,以此突破“体内循环”式的单一行政管理,形成行政管理部门与第三方城市设计咨询机构全面互补协作的方式,构建一个更加开放、弹性与综合的城市设计管理系统。需要指出的是,依据CABE的经验,第三方城市设计咨询机构不是“价值中立”,需要明确恪守以公共利益为首要目标的城市设计实践伦理,提升城市设计的公共政策属性,因此建立公共部门与第三方城市设计咨询机构在某种程度上的利益结合可能是必要的,以此减轻来自市场因素的干扰(如英国中央政府对CABE的资金资助)。
(2) 第三方城市设计咨询机构的设立宜基于现有城市治理基础。
可以考虑依托目前各个城市均存在的规委会专家委员会、城市规划学会或者协会下设的专业委员会等组织,在此基础上进行适当的扩展、重组;也可以借助各地规划管理部门下属的专业企事业单位(规划研究院、规划编研中心等),抽调城市设计专业人员,形成为城市设计管理服务的常设咨询机构;在有条件的城市,还可以与重点高校的建筑规划院系进行合作设立。
(3) 第三方城市设计咨询机构应充分结合各城市的在地性需求来设置。
与英国不同的是,中国由于国土面积广袤、区域差异极大,各个城市的规划及设计管理呈现出复杂多变的特征,因此应该允许各地结合当地实际需求,在组织框架及运作方式等方面自主探索、灵活尝试,不应强求形成类似于CABE一般的由中央政府主导、自上而下进行全国性咨询指导的形式 (实际上CABE的服务领域也主要局限于英格兰),否则很可能加剧现有行政体系“重床叠架”的问题(在CABE的成熟期,也出现了组织架构混杂、工作效率低下的现象)。
(4) 第三方城市设计咨询机构的工作应该具备明确的边界和指向。
总体而言,第三方城市设计咨询机构不是取代法定行政管理程序,而是对整个法定化管理系统内大量技术环节的充实、完善与优化,因此在核心的工作边界上,第三方城市设计咨询机构可以被赋予城市设计方案技术审查、专家审查等职责,管理部门则主要负责行政审查与发放许可的工作,由此双方可以达成较好的相互监督与职责均衡。在此基础上,第三方城市设计咨询机构还应致力于持续创造一个“共同决策”的平台,通过城市设计事务组织、许可协调等工作将各相关方“捏合”在一起,促成利益协调及空间共识。
(5) 通过非正式工具提升社会的城市设计意识。
除了对行政管理的补充与优化之外,英国 CABE 经验对我们的最大启示是:使我们认识到城市设计管理并非只具备单一的行政内涵和局限于正式的管理工具,它实际上还可以通过大量创新性非正式工具的综合运用 (尤其是对于城市设计知识的积累、宣传与灌输方面),提升整个社会的城市设计意识 —使人们懂得欣赏什么是美的城市,由此理解什么是好的“城市设计”。这在中国城市逐渐进入后城市化阶段、提升品质及精细化管理成为城市建设主旋律的当下阶段,尤其值得借鉴与思考。