■ 城市更新系列研究:
西方发达国家城市更新制度政策回顾
【编者按】城市更新是一种将城市中已不适应现代城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建,促进城市土地合理再利用,进而改善城市功能,提高生活品质,促进城市可持续健康发展的实践。事实上,城镇化先发国家美国、英国等政府早在二战后就开始着手推进城市更新运动,并历经了由单纯物质更新转向社会效益的综合平衡,从关注大规模的更新改造转向小规模的社区改造,从政府主导转向公私合作的历程。本辑聚焦在回顾西方发达国家城市更新发展历程的基础上,综述其在长期发展中形成的有关城市更新的法律体系和政策举措,以期为我国在新时代背景下推进城市有机更新提供参考借鉴。
发展历程
二战后,西方发达国家为应对城市中心区衰落等问题,开始从城市中心区改造与贫民窟清理入手,分阶段推动城市更新运动。后伴随经济社会发展背景和形势的不断变化,更新的主要内容、参与对象、推进途径也发生了相应变化。总体而言,二战后至今,发达国家城市更新历经了以下四个阶段:
第一阶段,二战后至1960年以前。这一阶段的城市更新,旨在振兴城市经济和解决住宅匮乏问题,主要通过清理大城市中心区贫民窟以及在城市快速增长中产生的破败建筑,实现迅速提升城市形象的目标,更新模式以大规模推倒重建为主。
第二阶段,1960-1970年代。城市更新从经济问题应对转向社会问题的综合应对,不再一味地拆除重建,更加强调综合性规划,开始注重提高现状房屋建筑质量和综合环境质量,并引入公共福利项目以提高社会综合服务。
第三阶段,1980-1990年代。在经济增长放缓和自由主义经济盛行的背景下,城市更新试图用以地产开发为主导的旧城再发展来调节经济社会发展问题。这一时期,城市更新的主体从政府主导转向公私合作的双向伙伴关系。
第四阶段,1990年代以后至今。城市更新目标更趋人本化、可持续和综合性(经济、社会、物质环境等),高度重视人居环境的改善,倡导城市的多样性和多用途性,关注社区历史价值的保护和生态安全的维护。在尺度上开始重视小规模社区改造,并积极促进公、私、社区三方作用发挥。
表1 西方城市更新发展历程
法律制度及政策举措
■ 以渐进完善的法律制度为基础
西方发达国家在推动城市更新运动的发展过程中始终注重完善法制框架,不断规范和引导各方主体行为。早在1940年代,以英、美为代表的西方发达国家就在相关法律中对城市更新做出了规定,并在实践发展的过程中积极推动相关法律的制定与完善 (如表2),逐步形成了涵盖建筑(住宅)、社区、街区、城市各尺度,涉及开发、建设、发展、自然环境与历史保护等内容的相对完善的法律体系,相当程度上减少并降低了更新过程中政府决策的盲目性和错误率。
西方发达国家在1990年代基本形成了相对完善的有关城市更新的法律框架,但不同国家的立法进程不尽相同。以英国为例,1940年代通过《城乡规划法》和《综合发展地区开发规划法》对早期的城市更新运动进行总体规范和引导。后为适应物质更新时期的特点,进一步细化颁布了《城市再发展法》、《历史建筑和古老纪念物保护法》等。在更新运动从物质更新向社会问题综合应对转换的过程中,英国1970年代颁布了《住房法》、《内城地区法》等,对更新过程中的居民就业、住房、教育、交通等问题都予以了高度重视。1980年以后,随着更新中市场力量和基层社区力量的介入,英国又通过《规划和土地法》《地方政府法》等明确政府、开发公司和产权人的责任与权力,并统筹安排财政资金等。
表2 西方主要发达国家城市更新政策建立与完善过程
■ 以多元化的更新政策为指引
在具体的推进过程中,西方发达国家聚焦住房和基础设施改善、社区改造与更新、遗产保护与功能更新、文化创意产业发展、空间和能源集约利用等方面,综合运用各种政策工具和手段。
(1)注重住房和设施服务改善
西方发达国家通过支持城市特定公共中心的设施、公共交通尤其是轨道交通的布局、配套服务设施与市政基础设施的建设等引导城市空间重构,进而塑造城市经济社会形态。美国于1960年代开始实施“模范城市计划(Model Cities Program)”,该项目资金由联邦政府补贴80%,地方政府补贴20%。项目实施的7年时间中,共花费约23亿美元用于改善城市更新区低收入社区教育、医疗、公共安全等公共服务改善问题,以及基础设施和居住条件改善。又如英国于1990年启动“城市挑战计划”以及在此基础上发展而来的“城市更新预算计划”,试图在重点区域住房和基础设施建设中,整合中央政府的专项资金,使中央政府与其他公共部门、私有部门、当地社区及志愿组织等联合组成的地方伙伴团体建立联系,共同策划发展更新项目。法国则建立了“协议开发区”制度,由经政府同意和委托拥有开发权的公司承担开发任务,对协议区进行住房、产业项目建设、基础设施及社会服务设施配套建设。
(2)支持社区改造与更新
西方发达国家将社区建设作为城市复兴的重要社会保障,在空间上引导职居平衡,在具体街区设计、建设和管理上实现社区融合,综合解决基本的住宅、环境、健康、教育、就业、平等、贫困和社会正义等问题,促进社会和谐、本地文化、社区参与、安全与生活质量等提升。如英国在2001年推出了社区新政计划,计划用十年时间向全国相对衰落地区投资累计20亿英镑,用于社区更新发展,致力于提高社区健康、教育、就业和安全水平。事实上总体投资可能远远大于这一数字,2001-2006年,仅其中一个子基金——国家社区更新基金便投入18.75 亿英镑,向全英各地86个最衰败地方提供资助,用于推动地方部门建设、重点项目投资,促进邻里更新战略顺利推进。
(3)重视遗产保护与功能更新
西方发达国家在城市更新中高度重视保护性更新。特别是对于历史文化悠久的城市,更新更多的是在保护历史文化遗产的基础上,对建筑物进行维修,改造现有城市街区,提升城市形象。如法国以市场机制为主导,由政府提供辅助融资便利,设立促进房屋产权贷款,专门用于鼓励房产主对自己传统建筑物进行改造的低息贷款。对于列级保护的历史建筑,国家与业主达成协议,业主在没有获得有关部门同意的情况下,不能对自己的保护建筑进行任何变动,若进行必要的修缮可申请获得维修成本25%至50%的国家补助。国家还鼓励业主将自己的产业向公众开放,并根据参观者数量,对于修缮剩余成本给予50%-75%不等的税收减免。
(4)推动文化创意产业发展
将城市空间更新与发展建筑设计等文化创意产业有机结合,打造城市文化产业的空间载体,提高传统建筑产业的创新能力。如欧盟推出“欧洲文化之都”、英国推出“不列颠建筑与设计之城”等命名,吸引世界知名的投资商、艺术家,来支持和参与城市更新,鼓励举办展览、竞赛、社区艺术项目等活动,引导城市通过打造设计作品、工程设施、历史建筑、优秀传统等,吸引人们前来居住、工作、游憩,促进衰落地区的复兴。
(5)促进空间和资源能源集约利用
为应对城市发展面临的日益严峻的生态问题,西方发达国家将可持续发展落实于城市更新与建设中,利用更新促进城市生产生活方式的改善。法国2000年颁布的《社会团结和城市更新法》将城市更新定位为以推广节约利用空间和能源,复兴衰败城市地域,提高社会混合属性为特点的新型城市发展模式。英国2004年在对社区更新有关资金进行投资评估后,认为更新需要进一步着眼于空间和能源资源循环利用方面,因此从2006-2008年间,每年追加5.25亿英镑致力于加强此方面的更新工作。
借鉴与启示
当前,我国城镇化和城市发展正由增量向存量转型发展,城市更新应当引起政府层面的高度关注,成为应对资源环境约束、实现城市现代化、融入全球化与推进经济社会结构调整基本而关键的方式。但在推进城市更新过程中要注重以下几个方面内容:
一是立足现状,树立有机更新的理念。从西方发达国家城市更新发展的历程回顾可知,当前世界范围的城市更新已经从单一目标转向可持续发展的综合目标。推进城市更新应遵循城市发展的客观规律,秉承有机更新的原则,从不同城市、不同地区发展的实际问题出发,采用保护、整治、重建、开发利用等不同途径实施。同时,将可持续发展理念贯穿于整个开发过程,实现城市由传统的物质更新向融合社会、文化、经济和物质空间为一体的全面复兴,强调更新行动的连续性及城市的继承和保护,而不仅仅是旧建筑物、旧设施的翻新或重建,也不是单纯以房地产开发为主导的经济活动。
二是着眼长远,建立现阶段综合行动纲领。在有机更新的理念指引下,立足现阶段我国发展过程中面临的不平衡不充分问题,建议在借鉴西方发达国家经验的基础上,着眼较长时间段城市更新行动的发展指引,确立系统综合的行动纲领。从区域、城市和社区多尺度着手,吸引政府、市场和社区多方主体介入,综合推进城市基础设施和公共服务设施建设、可持续社区建设、绿色建筑与建筑节能、城市特色保护与发展、建筑创意产业转型发展等,形成对新时期城市和城镇化转型发展的强大支撑。
三是适应需求,完善有关城市更新的制度机制。根据发展形势需求,建立严格的法律政策体系,详细规定城市更新的实施内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容,以法制约束和指导管理工作,确保在各方参与和资金保障的前提下,顺利推进存量用地再开发。并围绕城市更新建立完善动态的政策评估机制,以便于适应发展情况变化及时调整和优化相关政策。建立和完善多种融资渠道,加强对公益属性项目的政府资金支持力度,吸引各方力量参与,降低融资风险,保证更新工作顺利开展。在运作模式上,引导更新主体采用多元化的更新模式,针对不同的改造对象采取灵活的改造模式。
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