区域发展政策作用的主体可以是人员抑或地方,长期以来对于政府应该采取何种干预范式莫衷一是:一方面认为,应该实施不考虑空间因素的干预政策,通过消除制度障碍等鼓励“人往高处走”,即空间中性(Spatially-neutral)政策,又被视为“基于人(People-based)”的政策,这一政策倾向往往被主流经济学家所倡导。
另一方面认为,只要存在政府就应当天然地实施基于地方的干预政策,来弥补市场失败,以便将“就业机会带给底特律”,即空间干预(Spatially-targeted)政策,又被称为“基于地方(Place-based)”的政策。地理学家是空间干预政策的倡导者,他们认为,地理特征(经济、社会、文化、历史、制度等)是起作用的,应该实施考虑到地方背景的空间干预。还有观点认为,实施基于地方的干预政策是当基于人员政策面临失败时的次优选择,尽管两者并不能完全替代。
经济学家与地理学家关于区域政策的这一争论由来已久。政策争论的本质在于是否承认空间均衡模型。尽管理论上存在争论,但现实世界随处可见基于地方的干预实践。通过实施选择性的基础设施投资、给予特定地方税收补贴或企业资助等方式,以促进欠发达地区的经济增长与降低内部的空间不平等,如美国的“田纳西河流域管理局(Tennessee Valley Authority)”、“阿巴拉契亚地区委员会(Appalachian Regional Commission)”、“联邦开发区计划(Federal Empowerment Zone Program)”、欧盟的“区域发展基金(European Regional Development Fund)”、加拿大的“大西洋地区商机局(Atlantic Canada Opportunity Agency)”、中国的“经济特区(Special Economic Zone)”、“西部大开发(West Development Strategy)”战略等。那么,空间中性与空间干预的发展政策到底孰优孰劣?不同发展范式的实施条件有何差别?效应有何异同?能否达到政策预期的目标?特别是在当前分权化以及财政危机的背景下,实施基于地方的干预政策如何兼顾效率与公平?
文章首先以世行与欧盟的相关报告为基础,分别阐述了空间中性与空间干预政策的主要观点,指出前者聚焦于消除阻碍要素自由流动的制度障碍、鼓励人们前往具有更高效率的地方集聚发展,后者则强调地方背景的敏感性与异质性、地理与制度的相互作用决定了实施基于地方发展干预的必要性;之后梳理了两大政策之间的争论,对争论的实质即空间均衡模型是否成立给与了理论阐释;最后鉴于空间干预政策在实践中的流行性,重点梳理了针对空间干预政策的相关实证研究,包含干预政策类型、实施效应、作用条件以及面临的主要挑战等。研究发现:(1)应当超越基于人员抑或地方发展政策的争论,区域政策只有在考虑到人员以及地方双重依赖时才可能达到预期目的,政策工具的设计应综合考虑制度、基础设施、人力资本、创新、企业家精神、地方背景等,以最大化区域的发展潜力以及国家整体的福利水平为根本目标;(2)劳动力的不完全流动、市场的不完善以及外部性的作用等使得空间均衡模型往往趋于失败,而以促进要素自由流动为目标的空间中性政策却面临诸如成本高昂以及政策设计本身欠科学等一系列问题,因此选择次优的基于地方的空间干预政策在多数情况下更为可行;(3)空间干预政策实施中的公平与效率目标往往是冲突的,在劳动力与企业的流动性作用下,以实现重新分配为目标的空间干预政策对降低本地贫困助益不大,通过发挥集聚经济的强外部性,即目标实施区域集聚对生产力的弹性足够大,可以避免空间干预政策陷入“零和游戏”,进而获得总体产出效应。
就中国而言,区域发展的异质性特征显著。因此,中国长期以来奉行基于地方的空间干预政策,包括:改革开放初期在东部沿海实行的经济特区、沿海开放城市、沿海经济开发区政策等,进入21世纪以来实施的西部大开发、振兴东北、中部崛起等一系列区域政策。正如帕特里奇(Partridge,2014)所言,户籍制度作用下的劳动力不能完全自由流动、土地市场不能完全自由化交易以及大量国有企业的存在,使得空间均衡模型不适用于分析中国的经济地理特征,而实施基于地方的空间干预政策对中国当前而言可能更加有效,但同时应该确保最小化寻租成本。那么,基于中国当前发展背景的区域政策选择可能是:一方面,为了确保空间效率的最大化,应继续推进包含户籍与土地等在内的制度改革,逐步消除阻碍要素自由流动的制度障碍,鼓励要素前往东部沿海地区以及区域性的核心大城市集聚发展;另一方面,为了确保发展成果的最大程度共享,应进一步深化实施基于地方的空间干预政策,促进欠发达地区自我发展潜能的提升,重点辨析干预的具体方式、作用机理、实施区域、受益主体等一系列问题,强化空间干预对地方尺度与国家整体尺度福利效应的实证研究。
本文原载于《经济社会体制比较》2015年第6期,是上海哲学社会科学规划课题(2014BCK003)、华东师范大学优秀博士学位论文培育项目(PY2015001)的研究成果。