《理想空间》39辑:控制性详细规划创新实践
一、引言
伴随改革开放后城市土地有偿出让和转让制度的确立和推行,通过借鉴国外区划(Zoning)制度,在1980 年代“土地分区规划管理”基础上形成的控制性详细规划逐步成为我国城市规划行政主管部门进行建设用地和建设项目规划许可的重要依据。1990 年代《城市规划编制办法》(1991)的颁布实施更加明确了控制性详细规划的效能和内容,《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》(1992)规定城市国有土地使用权出让前应当制定控制性详细规划,由此,进一步强化了在城市建设用地管理方面控制性详细规划的重要作用。但在依法行政过程中,控制性详细规划也暴露出一定的问题。如在规划符合性方面,控制性详细规划编制往往违反上位规划;编制周期长、难以全覆盖,使快速发展地区难以得到有效控制;规划控制内容设定过死,弹性不够,难以适应规划管理等。
广州市根据城市建设快和自身规划管理特点,针对控制性详细规划在城市建设和规划管理中存在的问题率先进行了实践探索。1987年广州组织编制以行政街区为规划范围的街区规划,街区规划的内容和作用与国外城市规划管理中的分区制类似。当时,首先在旧城编制街区规划,通过街区规划,有效地控制了旧城更新中的“见缝插针”的改建模式,还一定程度上解决了城市规划用地管理与建设工程管理之间,以及城市规划设计与建筑设计之间长期存在的脱节问题(戴逢等,1996)。1998年广州完成了覆盖原行政区范围内的79个分区规划和部分重点地区的控制性详细规划成果的编制,并且首次将分区规划控制信息纳入办公自动化管理。分区规划中的控制与引导信息一定程度上弥补了控制性详细规划未能全面覆盖的不足。2003年广州开展了以79个分区规划为基础、覆盖8个行政辖区范围的分区(片区)规划整合工作,按照建设部相关规划编制要求,提出了“六线”控制体系,并加强对公共配套设施的控制,增加了分区规划的刚性控制内容,结合办公自动化管理,编制了覆盖当时广州城市规划区(老八区),基于规划管理单元的控制性规划导则,并建立了以控制性规划导则为核心的规划管理信息平台。
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