欢迎点击以上蓝色字体
关注
作者华中科技大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师,城乡规划系主任耿虹,华中科技大学建筑与城市规划学院博士研究生李彦群,武汉华中科大城市规划设计研究院高鹏,陈实在《规划师》2018年第7期撰文,综合分析当前乡村就地城镇化实践过程中人居空间稀释、乡村资源外移和城乡行政壁垒等现实阻碍,文章结合乡村产业转型、美丽乡村及乡村社区建设背景,通过对汪集街“微园区、小社区”的微小产居单元的实证研究发现:产居空间聚合的微小产居单元建设依托企业下沉、产居分权和土地流转政策,推动农业产业化,带动乡村工业与服务业发展,实现村民非农化就地就业;同时,基于城乡等值理念推动乡村设施城镇化建设,实现城乡公共服务与社会保障均衡化,提升村民市民身份的自我认同感,增加村民留在乡村的居住意愿,为乡村就地城镇化提供支撑。可见,微小产居单元作为产城融合政策在乡村的科学实践,是推进乡村就地城镇化的一种可行途径。
[关键词]就地城镇化;微小产居单元;产居空间聚合;农业产业化
[文章编号]1006-0022(2018)07-0086-08
[中图分类号]TU982.29
[文献标识码]B
[引文格式]耿虹,李彦群,高鹏,等.基于微小产居单元特征的乡村就地城镇化探索[J].规划师,2018(7):86-93.
一
微小产居单元与乡村就地城镇化内涵
中央城市工作会议要求新型城镇化要统筹空间、规模、产业三大结构,实现城乡一体化发展。乡村发展也应依托“四化同步”政策,协调三生空间矛盾,推动产业向村庄辐射,实现产居一体;留住乡村劳动力,实现乡村就地城镇化。
(一)微小产居单元内涵
微小产居单元是指基于村庄区位、资源、产业与特色等基础条件,以生产型服务作为基本配置,组织生产生活,依托规模化的微产业园区 (不包括农业种植养殖区域 ) 引导居住社区布点,形成“微园区+小社区”的产居共同体。其核心在于不受制于行政村的界限严控,在村庄居民点体系的基础上,引导一定地域空间内,在产业上具有组织关联、内涵关联的聚居点,形成以生产动力作为集聚内核的产村融合的集聚单元。
以产业集群最小规模为下限,以居民可承受最大生产出行距离为上限,依据主导产业类型划定生产半径,确定社区规模,同时均衡配套各项社会服务与基础设施,实现产居一体,居民就地就业(表1)。
(二)乡村就地城镇化内涵
新常态下我国城镇化道路面临转型问题,反思传统城镇化所带来的城乡负效应,发现城镇化的主战场应从城镇扩大到乡村地区,推动乡村经济社会结构、人口集聚规模、生产生活方式、人居环境景观及服务设施水平与城镇均衡发展,避免大量人口和乡村聚落的空间转移,实现乡村城镇化。
乡村就地城镇化则是在乡村城镇化基础上,依托城乡一体化多项统筹政策,建立乡村产业集聚发展平台,为乡村劳动力提供就业机会,减少资源的外部迁移,降低外出务工比率,实现农民就地就业。通过最小化劳动力的生产距离,避免因年轻劳动力远距离外出导致的乡村社会结构异化、人居环境恶化等问题,同时享受城镇同等生活福利,实现就地市民化。
二
乡村就地城镇化的现实困境与实现路径
城镇化的快速发展导致城市人口规模扩大,从 2011 年开始城镇化率超过50%,城乡人口差额逐年增加(图1),但截至 2015 年,我国仍有 60346 万乡村人口生活在 11315 个乡、264.46 万个自然村之中,乡村依然是我国近半数国民生产生活的重要地区。作为劳动力输出源,乡村为城市提供大量人口、资本和能源等要素的同时,也出现了被大城市掠夺的畸形收缩现象,形成人口流失空心区。缓解这种收缩的关键在于推动乡村就地城镇化,就地就近安置乡村劳动力,提升乡村发展综合竞争力。
(一)现实困境
受制度政策、建设规模与行政壁垒等条件影响,我国乡村就地城镇化仍然面临着许多发展困境。
1.人居空间稀释滞缓就地城镇化进程
整理相关统计资料发现,受大城市优势政策吸引,乡村人口不断向其流动,导致乡村实际居住人口低于乡村户籍人口,且两者差额逐年递增,呈现劳动力空间转移现象 (图2)。同时,外出务群体所享有的宅基地、农用地等土地资源荒废,导致乡村人居生活空间增长需求下降,乡村建设用地增长缓慢,但总体上我国乡村人均生存空间仍处于持续扩大的趋势(图3),乡村人居空间表现出一种单位空间范围内人口数量减少的稀释过程。
受空间稀释的影响,扁平化的乡村公共服务设施与基础设施使用率不断降低,乡村居民入城就医、就学、就业意愿强于乡村本地,随着居住证时代的来临,外出农民工在城市落户的可能性大幅增加,从而加速人口外流趋势,乡村普遍出现空心化、老龄化与土地抛荒等现象,无法留住乡村人口,就地城镇化进程受阻。
2.内生资源外移压缩就地城镇化动力
与高度城市化的后工业化阶段资本主义国家不同,当前我国大量城市尚处于工业化发展中后期阶段,短期内仍表现出较强的发展潜力,各类资源要素仍不断向城市集聚。根据赫希曼的增长极理论,大城市集聚度的增加,扩大其外溢—回波效应,不断从周边地区吸引能源、资本和贸易活动流入,传统资源互补、生态共存的城乡共融异变为城市依托行政力量对乡村进行单向剥夺和榨取的“掠夺性”城镇化过程,呈现出资源从乡村向街道流动的“城乡二元效应”。
这种资源流动直接影响了乡村经济的发展,受城市高投资回报率吸引,乡村产业人员大量入城,加剧了乡村经济的没落。由于缺乏有力的财政支撑,乡村建设活动受到限制,只能依托固定的土地财政开展。在有限的资金条件下,各项配套设施建设资金被压缩,教育、医疗、文化服务设施及基础设施的层级较低,导致乡村就地城镇化发展动力不足。
3.城乡行政壁垒导致就地城镇化陷入困境
就地城镇化的最终目的是实现乡村居民就地市民化,使乡村居民享受与城镇同等的服务水平与社会保障。受城乡行政区划与政策制度的牵制,我国城镇化过程仍处于由各级政府以行政体制为主体指导城乡开发建设,自成体系、相对独立的状态。城乡权利界定与利益分配受行政区划限制,导致农村本地非农劳动力不能享受同等市民权利,只是名义上的城镇化人口。在经济利益驱动下,城乡行政主体以行政区划为边界对其范围内的建设进行严格管控,严重阻碍城乡之间的信息传递,导致乡村无法享受与城镇同等的各项资源,就地城镇化受限。
这种行政壁垒在乡村内部同样存在。我国农村地区是以村集体为行政主体的自治区域,由于各自为政,上位城镇规划在乡村层面的落实出现问题,乡村在重大基础设施、工业企业等选址落户上出现利益纠纷。上级政府行政命令在乡村层面失效,乡村建设不受管控,自主招商引资,发展村办企业,导致城乡产业资源分散,无法集聚发展。在园区化产业政策下,乡村企业入园削减村庄原有财政收入,同时增加农民工作出行距离,加上受农户群体意愿影响,村庄选择自主发展,从而出现阶段性显著差异,村庄之间竞争加大,上位规划所划定的公共服务无法实现均衡配置,导致乡村就地城镇化进入两难困境。
(二)实现路径
在国家大力发展乡村的政策支持下,本地农民工增长速度大于外地农民工的增长速度,农民工留在户籍所在乡镇地域以内从业的意愿逐年增强。统计显示,2015 年有 57%的新进城农民工愿意回乡就业,外出务工的成本增加、输出地的就业机会增加成为推动乡村就地城镇化的契机。而实现乡村就地城镇化的关键在于在保证乡村享受与城镇均等生活福利的基础上,将产业下沉至乡村,缩短就业出行距离,实现产居一体,从而留住乡村人口,推动土地城镇化转向“人的城镇化”(表2)。
1.“精明收缩”推动土地综合整理
与欧美国家后工业化城市类似,我国乡村普遍面临着人口减少、产业萎缩与建成区荒置等现实问题,针对这些问题,引入“精明收缩”的发展策略,即结合乡村土地政策、设施建设与生态保护等问题提出综合规划策略,综合整理乡村建设用地与农用地,激活乡村生命力,增强乡村吸引力,从被动衰退转向主动收缩,促进乡村就地城镇化。
首先,针对农村建设用地,应推进农村宅基地改革,基于市场补偿机制保证农村户籍人口的宅基地和住房等存量资产公平退出,实现城乡建设用地增减挂钩。其次,精明地辨识乡村发展潜力,将建设用地指标集中配置给有条件推进就地城镇化的地区,集中整理散乱的乡村居民点,推动村庄合理迁并。
对于农用地,应调整乡村土地流转模式,依托农民土地互换、企业租用、股份合作与土地转包等土地流转行为推动农地反细碎化,增加土地产出率,结合市场利润率统一流转成本与利益分配,为本地村民提供一定就业岗位,实现村民“土地租金+就业薪金”多项增收,使村民“离土不离乡”,就地非农化。同时,在收缩背景下,对农村盐碱化、受污染的农地进行工程改造,增加乡村可生产土地面积,提高产出效益,为城镇化建设提供基础保障。
2.产业下沉促进资源要素回流
受大城市人口膨胀、用地紧张、产业竞争与环境污染等限制,我国产业面临结构调整和转型升级发展需求,正处于区域内由城至乡的沉降转移状态,各类生产要素也随之转移。乡村凭借巨大发展空间、低廉地租与高额效益成为产业下沉的首选地,产业在为乡村提供财政收入的同时,也促进了乡村劳动力、资本与自然资源等要素回流,两者呈现正相关效应。
事实上,资源的外部回流能够有效地缓解当前乡村因资源不足出现的城镇化乏力现象。产业下沉的过程为乡村带来大量就业机会,吸引外出劳动力回流,提供就地非农化转型机遇。在产业下沉至乡村的宏观趋势下,乡村应结合自身资源特色,依托丰富的自然资源与人文资源禀赋找准适合自身发展的下沉产业,充分利用自身资源,减少内生资源的外部掠夺,加强资源的本地利用,引导乡村企业集聚发展,在增加财政收入的同时带动配套服务产业发展,提供就业机会,留住村民。
3.产居单元协调行政空间管控
当前乡村居民的出行方式以步行、非机动车为主,其所能承受的最大出行距离较小,吸引村民进入下沉产业就业应保证生产生活距离在村民可承受范围内。因此,乡村应在产业下沉与土地整理基础上,协调生产空间与生活空间的矛盾,实现居住、产业组团功能耦合联动发展,缩减居民生产通勤距离,降低通勤时间成本。同时,建设一批特色化、竞争力强的产居单元,依托产居单元加强乡村之间的内部联系,作为联结镇区与行政村的中间节点,实现镇村资源及设施共享。此外,加强乡村跨乡、跨村产业交流,依托自身特色,构建差异互补的产业发展格局。
三
汪集街微小产居单元特征解读
汪集街位于武汉都市发展区边缘,是典型的受都市区吸引而呈现人口外流、发展乏力的小城镇。在新一轮总体规划中,汪集街创新性地提出微小产居单元模式,并进行实践,取得一定效果。
(一)产居空间聚合的构建路径
“微园区+小社区”的产居单元实际上是在尊重村民生产生活特征基础上建立的一种产业与居住空间聚合的乡村聚落,是通过自下而上的乡村空间自组织和自上而下的规划干预两种机制共同推动而建立的基本空间单元。一般而言,微小产居单元由一个具有一定产业规模的微园区与多个小型乡村社区组成,形成“1+N”(1 个微园区 +N 个小社区 )的空间组织模式。
微小产居单元的行为主体是乡村人,受体是乡村土地,其构建目的在于推动土地城镇化转向人的城镇化,因此构建产居单元应重点考虑乡村人的行为意愿和乡村社会复杂的家庭、宗族、邻里关系,遵循乡村传统因地制宜、顺势而居的聚落布局规律,统筹城乡发展的产业与政策导向并落实在乡村土地上,综合考虑现状建设及发展条件,合理选址,形成地理空间上独立但功能上相互联动、组织乡村三生空间聚合的基本单元,同时配建更完善的生活服务设施与生产服务设施(表3,表4),保障生产生活发展需求,从而推动乡村建设,构建聚合的产居空间,促进乡村城镇化(图4)。
(二)主导产业导向的微小产居单元类型特征
受主导产业类型影响,产居单元所承载的社会功能也存在差异,汪集街微小产居单元依据各村主导产业选择,分为农业型、工贸型、旅游型与综合服务型4类(表5,图5)。
1.农业型微小产居单元
此类产居单元基于土地平整修复和土地流转政策,配套农业生产设施建设,依托土地资源与农产品特色,以现代化的农业种养技术支撑产业化农业生产 [11] ,提高土地产出率。按照种植规模不同又可分为规模化农业型 (如汪集街安仁养殖单元、柏树—人胜种植单元 ) 与精细化农业型(如余楼蔬菜单元)。
2.工贸型微小产居单元
此类产居单元在农业现代化基础上,培育配套工贸产业,以农产品加工、制造业等工业为主导,同时进行农贸交易、工业贸易等活动,实现产业链升级拓展,丰富乡村产业类型,对接城镇、服务农村,以第二、第三产业发展推动乡村就地城镇化进程,如冯铺、孔埠贸易单元。
3.旅游型微小产居单元
此类产居单元兼顾传统农业与休闲旅游业发展,充分挖掘生态本底特色、自然人文资源,作为农业产业内涵扩充的最主要形式,由第一产业向第一、第三产业融合过渡的主要产业空间(如陶咀—洪寨滨湖旅游单元)。结合特色景观,以旅游道路、休闲驿站与服务配套设施为支撑,开展休闲旅游体验行为活动,满足都市人到郊区旅游的心理需求。
4.综合服务型微小产居单元
此类产居单元依托临近综合服务企业、小型园区与镇区等设施的交通区位优势,基于自身良好基础,培育具有区域竞争力的产业,承担综合性服务职能,包括特色服务、公共服务与高端服务等,为居民提供第二、第三产业就业机会,实现居民非农化就业 (如魏咀汽车一站式服务单元、湖西—湖东高端商务单元、陈敦物流单元等)。
(三)多维耦合的微小产居单元空间布局特征
受地形环境、现状居民点布局、重大基础设施及上位规划的影响,微小产居单元不是以单一空间形态存在于乡村之中。同时,主导产业选择也影响了产居单元内的产业空间格局,不同产业导向下劳动力的出行距离不同,导致产居空间分布、居住规模与产业规模存在差异。但由于园区和社区的主体存在联系,社区居民在园区就业,园区劳动力在社区居住,导致产居空间整体上表现出功能交织、空间聚合的多维耦合的分布特征。根据汪集街的产居单元特征,概括为分离式、混合式与聚合式3种产居空间形态。
1.分离式
分离式是指产业与居住组团在地理空间上呈离散分布状态,以农业型产居单元为主。事实上,由于现代化农业生产的空间需求,其农业所占空间远大于居住空间,依托土地集中流转行为,形成集中连片式的生产地,成为产居空间的自然切割线,从而出现分离式的空间布局特征(图6)。
2.混合式
在工贸型和综合服务型微小产居单元的空间单元内,其产业空间与非产业空间呈混合式交错状态。工业企业发展需要劳动力支撑,因此短出行距离成为吸引劳动力的重要因素,即住宅与企业的地理近域,不仅缩短居民的工作出行距离,也保障了企业发展的基本劳动力供应,使得企业与居住空间紧密结合。当然,在产业规模及选择的影响下,也分为外产内居、内产外居和交叉混合 3种类型(图7)。
3.聚合式
此类产居空间单元下的主导企业没有所谓的行政主体与规模范围界定,基本建筑单元不再是单一功能划定,任何一个基本空间单元都承载着亦产亦居亦服的社会功能,多种功能聚合在同一空间单元内,形成新的产居聚合体(图8)。例如,在旅游型微小产居单元中,家庭住宅同时承担着餐饮住宿等农村旅游服务功能,旅游集散点也是居民日常生活场所。
四
微小产居单元特征下乡村就地城镇化的实现路径
微小产居单元基于其产居融合的空间发展,以产业引领乡村发展,拉动乡村产业结构转型,增加人口就地城镇化意愿,从乡村社会、经济、土地与制度4 个维度推动农民就地非农化就业和市民化生活,推动社会保障和公共服务均等化,从而实现乡村就地城镇化(图9)。
(一)社会关系简化,城乡设施趋同,市民化认同感增强
微小产居单元建设将传统家庭、宗族、邻里和外亲等复杂的乡村社会关系简化为以家庭为基本单位的“新业缘”型社会,减少了乡村内部复杂的人际矛盾,也为乡村产业转型、土地流转与设施建设提供良好平台。
通过为乡村居民提供与城镇同等水平的医疗、教育、文化与体育等公共服务设施及水、电、气等基础设施,扩大产居单元体的生活服务半径,将乡村居民过去“城—乡—村”三次生活圈模式简化为“城—村(乡)”二次生活圈,微小产居单元建设与城镇趋同,实现城乡服务均等与福利共享,推动设施城镇化。
在汪集街,产居单元内的生活服务设施与基础设施建设位于市域内小城镇的前列,医疗、教育与文化等服务设施的服务等级达到乡镇级水平,产居单元体的燃气普及率、垃圾处理率与污水处理率等基础设施指标也已达到 95%以上,与都市区内城镇规模水平趋同。根据调查,汪集街产居单元内有 73%的村民表示现有的服务设施已经能够满足基本日常生活需求,他们愿意留在乡村居住而不进入大城市。同时,随着新一轮乡村住房建设周期的到来,产居单元内居民住房普遍为新建住房,各项设施完备,居住质量趋近城市水平,院落式独栋住宅更是优于城市高楼单元式住房,乡村居民市民化身份的认同感不断增强,在居民意愿方面为乡村就地城镇化提供基础。
(二)企业引领,三产联动发展,实现村民非农化就业
乡村就地城镇化的核心源动力在于产业发展,而农业产业化则是乡村农业发展的必然趋势,也成为乡村产业结构转型的基础保障。随着农业现代化的推进,以人工种养为主的低级农业逐渐被淘汰,规模化、机械化与精细化的农业产业成为乡村主导。在新产居单元建设下,乡村产业在下沉企业引领下,转向第一、第二、第三产业联动发展道路,以现代化农业为支撑,大力发展乡村工业 ( 农产品加工与高端制造 ),同时依托自身文化、自然资源特色发展特色服务产业,为实现乡村居民就地非农化就业提供机遇。
借助于下沉企业带动,乡村积累大量资金以支撑地区建设,从而推动城乡服务设施与基础设施一体化建设;改善居民生活环境,为居民就地提供高层级服务与城市化的生活福利;推动居民生活方式的城市化和现代化,从而带动乡镇服务业的发展,实现居民多产业非农化就业。
(三)土地流转,推进居民点合理迁并,提高地均产出
依托土地集中流转,可以规避现状细碎化农地的低效利用和人口外流导致的农地抛荒问题,同时在现代化农业生产技术下,农地产出效率大幅提升,如汪集街南部鱼塘集中承包后亩均产出提升2.5倍,旱地亩均产出提高2.8倍。
微小产居单元正是依托土地流转政策,整理现状乡村建设用地总量,在不突破上位规划划定的建设用地范围的条件下,腾出因人口外流而荒置的散点式建设用地指标,通过科学的村庄迁并,合理分配产居用地比例,集中安置微园区与小社区,实现全域建设用地的集中管理,便于各项设施的均衡配置,避免建设用地指标的浪费,以土地城镇化推动人口城镇化。
(四)产业统一管理,事权社区分配,减少村民自治负效应
不同于传统村办企业,微小产居单元内产业是由乡镇统一引进,基于企业发展需求与乡村建设情况,统一安置,统一管理,行政体制上与村庄呈相互独立状态。而社区则是在原有村庄基础上,通过一体化建设形成小组团居住社区,其管理体制仍以村民自治为主,在基本事权上以社区居委会 ( 原村委会 ) 为决策机构,不受乡镇管制。行政制度上园区与社区相互独立,减少因村民自治导致乡村企业遭受排挤、重大设施选址困难与乡村秩序混乱等外部负效应。
以汪集街为例,其产居单元内的汽车产业园、商务单元与物流园等企业都是由街道统一调控与管理,行政上与社区分割;在滨湖旅游单元内由街道下辖旅游管理单位统一管理乡村旅游发展,避免出现内部恶性竞争。同时,社区内部管理仍延续村民自治模式,事权由社区委员会直接管理,同时引入社区户主制民主管理模式,避免出现过去村委会主任“一言堂”和大家族主导村庄决策的现象,为乡村的良性发展提供基本的制度保障。
五
结语
相比于成熟的大城市城镇化模式研究,乡村就地城镇化还处于不断探索阶段。本文结合乡村就地城镇化的相关研究,基于汪集街就地城镇化发展路径,总结出“微园区+小社区”的微小产居单元特征,从社会、经济、土地与制度4 个维度论证了其实现乡村就地城镇化的可行性。当然,乡村就地城镇化是一个社会性的综合命题,本文所探讨的微小产居单元仅仅是推动就地城镇化的一种思路,并且还处于探索阶段。今后还需从多个方面对其进行论证,以便进行推广借鉴,从而为乡村就地城镇化提供更多切实可行的实践路径。
来源:2018年07期《规划师》杂志
新媒体编辑:肖莉
审核:刘芳
文章全文详见《规划师》2018年07期
《基于微小产居单元特征的乡村就地城镇化探索》
《规划师》近期文章推荐(点击蓝字可查看原文)
【规划师论坛5】法国城市设计法定管控路径及其借鉴
【规划师论坛4】英国城市设计程序管控及其启示
【规划师论坛3】街道空间管控视角下城市设计法律效力 提升路径和挑战
【规划师论坛1】自然资源管理框架下空间规划体系重构的基本逻辑与设想
识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志
《规划师》杂志社
地址:广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼
邮编:530029
邮箱:planner@21cn.net
网址:www.planners.com.cn
电话:0771-2438012
传真:0771-2436269