目前的总规中,都在划定城市开发边界,并将其内涵界定为城市开发建设活动的控制范围边界,规划意图是以此控制城市用地蔓延。城市开发边界的管控意图是清楚的,但它在实际中如何发挥作用,其规划意图怎么才能实现呢?过往的经验表明,只是在总体规划中划出一条线,是束缚不住巨大利益驱动和城市扩张推动下的城市建设用地蔓延的。
城市开发边界也好,城市增长边界也罢,能否实现规划意图,关键不在于划线,而在于这条线上承载什么样的“权力”,以及“权力变现通道与机制”是否设计到位!如果答案是肯定的,“城市开发边界”就能转变为有力的政策工具,就能对各类主体的行为做出有效制约。否则就只是图纸上才能看到的一条线而已。
在这方面,行政区划界线值得我们深入研究和借鉴。行政区划界线一旦划定,就意味着政府只能在“属地行政区划内行驶行政管辖权”。“城市开发边界”能否成为限定“城市开发权”的边界呢?即:城市政府进行城市集中开发建设的权力范围,只在“城市开发边界内”;在城市开发边界外,城市政府无权进行任何“城市”集中开发建设活动。
如果能上升到这样的层面,城市开发边界“有效遏制城市建设用地蔓延”的意图就是可以实现的。否则,一方面在总规里划定了城市开发边界,另一方面城市政府又可以在城市开发边界外规划建设各类新区、新城,那城市开发边界的划定就失去了意义。