编者按:鼓励散居农民向小区或中心村集中居住,是改变广大农村布局散乱无序、宅基地闲置荒废、基础设施匮乏、社会服务滞后等问题,实现缓解耕地资源保护压力、节约集约利用农村土地、提升村民居住服务水平、加速城乡融合发展的有效路径之一。而农民集中居住区的建设,究竟会成为农民安居乐业的美丽家园,还仅是城镇化过程中农民向城镇转移的中转落脚空间,值得我们关注与思考。本辑信息参考基于省城乡发展研究中心与南京工业大学对南京市45个农民集中居住区的418份问卷调查数据,从经济、社会、文化、生态和设施等多个维度分析南京市农民集中居住区建设效果,并从经济水平、居民需求和可持续发展三个方面提出改善策略和建议,以期对城镇化进程中推动农民集中居住工作有所借鉴。
江苏是农民集中居住区建设推进较早的省份之一,早在2001年苏南地区已率先开始进行农民集中居住探索;至2005年,随着党中央“建设社会主义新农村”战略的提出,江苏将集中居住作为新农村建设的重要抓手与导向,逐渐在全省范围内推广。作为江苏省省会,南京地处中国沿海开放地带与长江流域开发地带的交汇部,是长三角经济核心区的重要区域中心城市。其农民集中居住区建设的速度、规模在省内一直处于领先地位,有很好的典型性和代表性。为深入了解农民集中居住区建设的实际效果和农民意愿,省城乡发展研究中心委托南京工业大学对市域内江宁、浦口、六合和溧水四区的45个农民集中居住区进行了随机抽样调查(图1),共发放问卷450份,回收有效问卷418份,并据此对农民集中居住区建设提出改善策略建议。
图1 南京市集中居住区调研样本分布区位图
一、南京市农民集中居住区建设效果分析
1 居住区基础设施建设和服务水平提升明显
为农民提供了更完善的配套设施、便捷的公共服务、整洁的社区环境和舒适的住宅条件。绝大部分集居区周边商业、文化娱乐、医疗等设施齐备,处于公交站点800米覆盖范围内,还有少量集居区紧邻地铁站点,公共交通便捷,硬件条件建设已颇显成效。与传统分散村落相比,集居区垃圾收集方式更为合理,转运频率更高,随地吐痰、乱扔垃圾等现象明显减少,居民的卫生意识和环保意识加强。
2 社会和文化建设有所改善
农民集中居住后的社会保障水平明显改善。农民集居过程中推行以农村承包地置换城市社会保障的方法,增加了农民的权益保障,受调样本中的77.75%拥有医疗保险,62.68%拥有养老保险,28.23%拥有失业保险,部分集居居民在养老、医疗、住房等方面已享有与城市居民相当的社会福利。
但社会管理水平有待提高。部分小区物业空缺,部分小区虽有物业管理机构,但服务水平较低,垃圾处理不及时、房屋维修不到位、管理人员不专业等问题普遍存在;物业管理水平的低下直接导致社区安全管理松懈,部分集居区偷盗事件频繁发生,造成居民财产损失。
农民集中居住区文化空间布局和文化活动组织比集居前有所改善。许多集居区配备了公共绿地、社区活动中心,并有志愿者组织定期为居民提供免费服务。但公共活动空间不足、管理服务呆板僵硬、活动内容单调形式单一等问题也有存在,影响了居民参与的积极性与主动性。
虽然集中居住初期往往伴随着从“熟人社会”向“半熟人社会”的阵痛,居住形式转变容易导致交往空间隔离、邻里交往淡化等问题,但合理的公共空间设计、新社会网络的逐步构建以及社区管理水平的进一步提升等会弱化集居带来的负面影响。
3 收入提高有限,但生活支出增加,
就业压力增大
调研中,34.69%的居民认为收入有所提升或提升明显,35.65%的居民表示集中居住后拥有了更多的就业机会;但同时88.99%的居民认为集中居住后支出增加,9.33%的居民认为随着农地集中流转,非农技术缺乏的居民就业压力增大。
农民集中居住的过程往往与农地的征收相伴,原本依赖于土地耕作获得收入的农民受年龄、文化水平、性别等所限,非农再就业率并不高,尤其是原本作为家庭农业生产主要劳动力的中年妇女和部分老龄人口,集中居住后难以寻得合适的非农就业岗位,只能赋闲在家。同时,集中居住后大部分家庭开支则增加明显,其中,由居住方式、生产方式转变导致的食品开支、水电气和物业管理费用增加最为明显,大幅提升了居民家庭支出水平,改变了家庭支出结构。
在收支增长不平衡和就业压力加大双重影响下,虽然大部分调研家庭能够实现收支平衡并有盈余(69.14%),但仍有30.86%的受调居民表示收支紧张,甚至入不敷出。(图2至图5)
图2集居居民收入水平变化图 图3集居居民支出水平变化图
图4集居居民收支变化图 图5集居居民就业机会变化图
4 不同区域的建设效果差距明显
从抽样调查看,江宁区建设效果最佳,其次为浦口、溧水和六合。江宁区在各方面效果评价中均高于其他区,尤其是在经济效应和设施效应方面,优势明显。
与其他区相比,一方面江宁区自身城镇经济活力和农村经济活力均较强,另一方面江宁区与南京主城在地理区位、交通等方面联系紧密,因此虽然部分农民在集中居住后失去土地,但相比更容易找到合适的非农工作,收入水平普遍得到提升。在设施建设方面,江宁区的集中居住区大多配置了较为完善的市政设施基础和公共服务设施,部分集居区还紧邻地铁站点,居民生活便捷程度显著提升。此外,江宁区的集中居住区更多依托城镇而建,既推动了城镇化的发展,也使入住农民充分享受了城镇化的红利(图6至图11)。
图6 集中居住区建设效果居民评价综合得分比较
图7 集中居住区分项建设效果居民评价得分情况比较
图8 集居居民就业机会变化 图9 集居居民收入水平变化
图10 集居居民市政设施变化 图11 集居居民公共服务变化
5 聚焦居民关注点的建设提升不足
总体而言,与集中居住前相比,农民在集中居住后各方面都得到改善,集中居住区建设正面效应显著。尤其是市政设施配套、交通便捷度等方面的提升水平较高,但居民关注度较高的治安水平、收入水平及环境卫生等方面提升不足。
对比分析南京市集中居住区各项要素的建设效果与居民关注情况的分布态势(图12)可见,目前在居民关注点较高方面的建设提升仍显不足,究其原因主要体现在两方面:一是与传统分散村落相比,集中居住区的市政设施和公共交通设施配套等较为完善,已基本满足居民生活需求,因此居民普遍对此类要素关注度降低;二是现阶段影响居民追求更美好生活的关键因素居民收入水平、治安管理水平等虽已优于之前,但仍无法满足现阶段居民需求,因此成为居民关注重点。
图12 南京市农民集居区各项要素提升效果和关注度分类
6 集居区发展的可持续能力有所提升
调研中,有35%的居民选择原乡村为最喜欢的居住地,另有26%的受调者明确表示在经济条件允许情况下,未来会继续向南京市区或其它地区搬迁,仅有39%的居民表示集居区是其理想居住空间。在选择子女未来的意向居住地时,更有高达78%的居民期望子女至南京市区等地居住,仅有19%的居民支持子女仍留在集居区居住。集居区的代际吸引力和留驻力严重不足,发展可持续令人担忧,亟待关注。
造成这种观念的形成的原因:一是因为许多村民仅仅将集中居住区,尤其是在村落型和镇郊型集居区,作为一种过渡居住空间,是未来进入城市的临时落脚点;二是因为部分居民难以适应集居后生活环境、生活方式的转变,对乡村生活念念不忘。受这些观念的影响,集居后部分居民的责任感和归属感欠缺(图13、图14)。
图13 集居区居民意愿居住地情况 图14 集居区居民子女意
愿居住地情况
二、南京市农民集中居住区改善策略
1 提高经济建设效应,增加收入水平和就业机会
城镇化的核心是就业与收入,而非居住。如果没有稳定的就业与较高的收入,农民即使在城镇有住房,他们仍然会生活艰难。在集中居住之前,农民作为“能动的主体”嵌入中国式城乡二元结构,形成“以代际分工为基础的半工半耕”生计模式,即通过家庭代际分工,年轻子女进城务工,年老父母在家务农的方式实现家庭再生产,有效维持农村社会的有序分化与稳定,形成独具中国特色和优势的渐进城镇化。务农收入虽然在农民家庭收入占比中不断下降,但对于原本收入不高,仅通过务工不能维持正常生活的家庭而言,则具有重要意义。
集中居住过程中,原有住房和宅基地换新住房、农村土地承包经营权换社会保障的“双置换”政策虽然解决了农民的居住问题,增加了社会保障福利,但并未有效改善收入和就业问题。然而集中居住后,许多农民的“半耕”生计方式不复存在,收入来源只能依赖于非农就业,家庭再生产能力下降,经济权益受损。
从人群分布特征看,老人和妇女是集居前乡村务农的主要劳动力,而这部分人普遍具有文化水平不高、非农就业能力低下的特点,集中居住后大多赋闲在家,经济压力增加及精神生活空虚的双重影响下,部分居民甚至选择赌博等不良娱乐方式逃避现实。因此,地方政府应主动开展失地农民就业技能免费培训,鼓励农民自主创业,在农业规模化、集约化生产经营中优先提供搬迁居民从业机会,积极搭建就业信息平台等,扶助集居失地农民再就业,多渠道提升收入水平,增强其再生产和可持续发展能力。
2 以居民需求为出发点采取差异化优化提升策略
通过农民集中居住区提升效果和居民关注度对比分析可知,现阶段农民集中居住区建设中存在建设重点和居民关注重点不相符的问题。因此,为提高集居区建设整体效果,应明确改善的优先等级,采取差异化的提升策略。
收入水平、环境卫生、治安水平等是提升农民集中居住区建设效果,提高居民居住满意度的关键。应在经济发展层面,为居民增收提供更多元渠道,创造更多就业机会,并培养其更高的就业能力;在社区管理层面,提高治安管理水平,降低偷盗、斗殴等犯罪事件发生率,为居民营造安全、闲适的居住氛围;在生态环境层面,完善环卫设施配置,提高垃圾清运频率,提高居民生态保护意识,进一步改善集居区生态环境,村落型集居区建设以“看得见山、望得见水,留得住乡愁”为目标,城镇型集居区建设以节约能源、减少污染、绿色低碳的为目标。
通过采用小规模渐进式的模式逐步完善社区公共空间、组织社区集体活动、丰富居民文娱活动等,重构集居区社会关系网络,营造归属感和融洽氛围,增进邻里关系、提升社区活力、丰富业余生活、提高居民自我认同。
加快对外交通条件、市政设施等方面的配套建设,推进城乡基本公共服务水平提升。在满足建设数量要求基础上,提升服务质量,尤其是医疗卫生、义务教育水平等居民关注度较高的公共服务类型,应成为未来持续关注与改善的主题。
3 关注区域发展差距,因地制宜确定近期提升重点
南京市各个区域集中居住区的调研结果显示,集中居住区建设效果与经济发展水平密切相关。其中,区域农民人均纯收入水平与经济、生态、设施和整体建设效果相关性较大,农民人均消费支出与生态建设效应和设施建设效应相关性较大。这表明地区农村经济的发展水平才是影响集中居住建设效果的关键因素,较高的农村经济活力和农民收入水平,使得居民集中居住后的收支压力相对较小,有能力支付增加的设施运营和公共服务费用,并从中获得更好的居住体验。
4 提升可持续发展能力,营造宜居宜业新家园
与传统城镇化相比,新型城镇化构建的是“以人为本”,经济、政治、文化、社会、生态五位一体发展的新目标体系,农民集中居住区作为承载生活、生产的重要空间,不仅担负居住职能,还兼具发展经济、稳定社会、传承文化、保护生态等职能,既应满足现阶段居民的居住需求,也应满足其后代居住需求;既能大幅提升现阶段居民生活质量,也能对其后代产生强大吸引力,维持社区旺盛的生命力和可持续发展力。关注集中居住区住房建设品质、基础设施、公共服务配置的优质性,城乡居民发展机会、利益的均等性,将其营造成为新型城镇化发展过程中宜居宜业的新家园。
结语
农民集中居住并非只是简单的住所变迁,更包含农民的身份转换、生产生活方式的转变和城乡社会的融合,体现了农村社区从乡土社会到城镇社会的动态融入,是个复杂而庞大的社会系统工程。南京作为在全国率先开展农民集中居住的地区之一,总体上取得了较为满意的成效,但仍存在建设效果参差不齐、区域间差距明显、社区发展可持续性差等问题。在推动农民集中居住政策制定和实施中,应更多地关注农村居民的切身需求、关注地区和个体之间的差异化,从而促进农民集中居住区的长足发展。
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