《理想空间》39辑:控制性详细规划创新实践
一、大都市控规编制与实施管理现状分析
1.多方主体利益的冲突——规划协调主体多元化
全球化、信息化、市场化已经成为大都市发展面临的重大机遇和挑战。与此同时,在2008年1月1日正式实施的《城乡规划法》规定下,控制性详细规划(以下简称为“控规”)成为城市公共政策推进实施的工具,交通、市政、安全防灾等公共资源配置的重要手段,并作为城市土地出让、拍卖后使用的必需规划条件。然而,由于快速变化的社会经济环境,城市建设过程中面临着很多不确定因素,在市场利益的驱使下开发主体对地块产出利益有着最大化的追求,导致在控规管理过程中,常常遇到要求控规实行调整的各种诉求,这就是控规的局部调整、更新、整合等工作。由于编制技术原因,有时很难证明在不同地区同样的区位、交通、环境等条件下,用地出现截然不同的控制指标是否必然合理,也很难让不同的产权所有者信服。针对大都市区内多个主体和多方利益的诉求,仅针对某一具体项目,与单个产权所有者进行沟通后的规划方案,很难去评判控规实施管理行为的对错。
2.控规“满覆盖”与现实规划管理精度的需求差异——规划管理失衡
21世纪以来,世界城市发展呈现出两个明显的趋势,其一是全球城市化和城市全球化;其二是城市区域化和区域城市化。无论是城市全球化或城市区域化,一个非常明显的趋势就是当代城市尤其是大城市,其空间范围或影响范围都在客观上构成了由中心城市及周边城镇共同组成的大都市区,成为现代城市发展的新型空间单元。在以区划为核心的土地使用管制活动中,控规编制最终实现“满覆盖”才能实现管理活动的全程监管。但是规划管理实际过程中,往往不能较好考虑当前开发建设需求与城市整体发展要求的契合,就会造成局部地区没有开展规划建设项目的控规,或者即使编制了控规,也要大量调整修改后才能使用。
3.市场与政府力量的博弈——要求规划实施机制实现创新
随着大都市内空间整合、人口、出行活动范围日益扩展,大规模的专业化规划和公共服务,凸显了地区的特征、形象和价值观,市场活动非常频繁。由于市场一体化对经济利益的追逐,以及本身资源的有限性使得市场和政府力量的博弈无时无刻不在进行着。政府的任务是既要保障提供适应民众追求高质量生活和产业价值需求的服务,还要积极体现地方价值观,应付各种产权所有者的冲突,协调多种城市建设活动中的利益关系,将冲突管理规划转化为协调合作规划(王雅娟,2001)。具体到控规编制与管理中,就是要求结合“通则”等管理手段,简化控规个案的编制内容,灵活把握“强制性”和“指导性”要求;同时结合控制内容,根据不同的地区、建设时序、功能形成差异化管理模式,制定不同的编制要求,保证控规与不同类型的空间管制要求相适应。
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