当前,中国城市开发已进入存量更新时代,以存量集体建设用地为主、具有广东地方特色的城市更新——“三旧”改造,已经开展了近10年,引起了全国相关领域的广泛关注。通过国内文献回顾,本文将既有研究概括为改造内涵、政策与制度创新,实践与反思,政治学和经济学的理论解释这3个方面。指出“三旧”改造是在城市化快速发展、国家土地制度不断收紧导致城市土地资源短缺的背景下,地方政府通过制定集体建设用地再开发政策以保障土地供给,以获取土地资源、土地再利用为主要目标的城市更新活动。
1城市更新与“三旧”改造
“三旧”主要指“旧城镇”、“旧厂房”和“旧村庄”。2009年广东省《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》文件中,明确界定了“三旧”改造范围:(1)城市市区“退二进三”产业用地;(2)城乡规划确定不再作为工业用途的厂房(厂区)用地;(3)国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;(4)不符合安全生产和环保要求的厂房用地;(5)布局散乱、条件落后,规划确定改造的城镇和村庄;(6)列入“万村土地整治”示范工程的村庄等。
对比西方发达国家的城市更新,它们基本上经历了两个阶段:即从大规模的推倒式重来的城市重建、旧城改建,转向小规模、分阶段的渐进式的旧区更新、城市再生,即从城市化快速发展阶段物质空间的建设、土地再开发转向城市化中后期社会、经济、环境等目标多元化和内容差异化的城市再开发活动。
伴随中国经济的发展及城市化进程的不断推进,城市更新也相应不断衍生出更广泛的内容。从旧城改造到城中村改造再到产业转型升级,城市更新的内涵和工作重点不断出现新的内容,越来越成为广泛联系城市社会、经济、文化、生态各个系统的耦合集团。
“三旧”改造与西方城市更新发展的第一阶段推倒重建的方式一致,是在城市化快速发展进程中,以获取土地资源、土地再利用为主要目标的城市再开发活动,有着鲜明的历史和时代背景——国家土地制度不断收紧导致城市土地资源短缺,城市政府通过制定土地再开发政策以保障土地供给,这是当前国内城市推动城市更新的主要原因。不同的是,“三旧”改造是针对中国特有的土地制度和过去30年珠江三角洲发展中存在的土地问题所进行的一次创新性修复,这在传统的城市更新研究中鲜有涉及。
城市更新与“三旧”改造比较
2“三旧”改造的政策与制度创新
“三旧”改造最有针对性的是珠江三角洲“量大面广”的集体建设用地上的旧村庄、旧工厂、旧城镇。国家、省、市等各个层面从指导思想和试点实验的初衷,到地方政策制定和实施办法,都本着尊重珠江三角洲发展历史、现状和土地诉求,进行了不同程度、不同角度的政策创新和探索,为广东省这个重要的国家财政来源地提供更加宽松的土地政策。
国家、广东省、市政府颁布的关于“三旧”改造主要政策文件
广东省关于“三旧”改造出台的相关文件中,最重大的一个突破点是承认国土资源“二调”的建设用地为现状用地,针对现状违法的集体建设用地制订了一系列政策:土地确权登记、简化补办土地征收手续、完善历史用地手续、补办农地转用及供地手续和“边角地”“插花地”“夹心地”优惠处理等;并允许采用协议出让供地,农村集体建设用地转为国有建设用地可简化手续。
珠三角试点城市“三旧”改造政策创新主要内容
国家和广东省、市各层面的“三旧”改造相关政策的另外一个重大突破,是基于现行土地产权、市场交易、用途管制等土地制度框架不变的情况下,试图用“政策创新”的方式来探索集体建设用地权能。在“同地同权、同地同市”的指导思想下,完善既有土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度,其核心目标是通过对集体建设用地的赋权“提高土地节约集约利用水平”和“以有效盘活存量土地来缓解土地供求矛盾,为地区可持续发展提供保障”。
3“三旧”改造的实践与反思
3.1 规划问题
“三旧改造”是由广东省政府基于地方特点,以“行政命令”的方式做出的“自上而下”的规划探索。然而,“三旧”改造中开发强度的确定,是基于“成本—收益”基本平衡的核算方法,并结合原有控制性详细规划作为基本的指标依据。但在操作过程中,城市规划成为多方利益主体博弈的平台。村民及村集体占据利益博弈的主动,“把持”政府以最大化自身利益,在容积率方面讨价还价;以及开发商追求利益最大化,导致改造容积率不断突破原有控制性详细规划,部分改造地块商业用地的净容积率高达6.0—9.0。
3.2 更新改造实施问题
第一,交易成本高,改造周期长。“三旧”改造项目涉及的土地破碎、产权主体往往较多,且改造范围内往往是不同性质土地混杂,使得土地整理难度很大,成本极高。在土地谈判过程中,较多的产权主体给决策带来了较高的交易成本和不确定性,造成土地统筹、整合困难,一般项目需经历3—5年的土地整备期。
第二,盈利性项目偏好。近年开展的“三旧”改造,盈利性项目开发占据重要位置,而公益性改造项目却举步维艰,严重影响了“三旧”改造综合效益的充分发挥。
第三,“碎片化”改造。“三旧”改造过程中,土地破碎和众多产权主体造成土地整合及连片改造困难,在空间上形成“碎片化”的改造和无序的特征,难以体现政府的统筹兼顾和城市整体功能环境提升的意图。
3.3 利益分配与博弈问题
第一,利益分配。由于特殊的历史背景和政策诉求,“三旧”改造是存量土地的再利用,属于土地的“二次开发”,已经不再是一个土地用途和强度提升的技术问题,而是利益重新分配的难题,因此不可避免会牵涉到众多利益主体,以及多元主体之间相互博弈的过程,最终实现自身最优目标或利益最大化。
第二,“食利阶层”。在“三旧”改造过程中,通过制度赋权,使集体土地实现由“资产”到“资本”的转化,产生巨大的土地收益,以及“村社”共同体,农民和村集体在城市更新过程中具有强大的话语权。同时,华南地区受传统宗族文化影响,农民具有强大的谈判能力,使得“三旧”改造能够保障现有存量利益并参与土地增值收益的分配。
4“三旧”改造的理论解释
4.1 公共选择视角下的“三旧”改造
公共选择理论以“理性经济人”的基本假设为前提、以“个人利益最大化”为动机,分析政治市场上的主体行为、政治市场的运行及民众的公共选择,将政治过程看作是特殊的经济活动。
公共选择的主体是政府、利益集团和民众。政府及政治家的利益是当权执政以及官员个人的晋升;利益集团以“利益最大化”为目标,寻求再分配的公共决策中取得或保护其垄断地位;民众则因为信息不对称、交易成本过高,作为一般经济人,追求短期利益。“三旧”改造的实现过程,依赖于地方政府、开发商、村集体(村民)等主体的相互作用。“三旧”改造的实践验证了“公共选择”理论中理性经济人在社会活动中作出的执政决策和经济决策同样追求自身利益的最大化的假设。
“三旧”改造中各行为主体的公共选择
4.2 新制度经济学视角下的“三旧”改造
新制度经济学是在对新古典经济学批判和修正的基础上发展起来的。交易成本、产权、制度变迁理论是主导经济学的3个核心部分。我国城市国有土地和农村集体土地体现了两种不同的产权束,完全的城镇国有土地产权和不完全的农村集体土地产权构成了我国城乡土地产权的二元结构。农村集体土地产权的制度安排隐藏在模棱两可的迷雾之中,进行“有意的制度模糊”。
首先,因为不完整的集体土地产权,导致土地资源的低效配置。外部社会、经济、制度环境发生变化,产生现行制度安排下无法获取的潜在利润,诱致政府改变现有的集体土地产权制度安排,以及社会福利分配的重新调整。其次,在更新改造过程中,政府、开发商和村集体(村民)等“理性经济人”,展开对土地增值收益的多元博弈和无序争夺,最终达到利益平衡。因此,“三旧”改造实质是制度变迁的过程,围绕土地财产权利进行的新的制度安排,是以权利和利益的重新分配为起点,以制度改革为主线展开的一系列变迁。
“三旧”改造中的土地产权制度变迁分析框架
5述评与展望
(1)“三旧”改造的相关研究经历了3个阶段:首先,集中于概念内涵、土地整合模式、政策分析和案例介绍;其次,对“三旧”改造的实践和反思的研究;最后,关注“三旧”改造过程中土地增值收益分配、土地开发权分享等方面,从政治经济学、制度经济学视角进行“三旧”改造的理论分析。
(2)“三旧”改造是城市更新的第一阶段,是在土地资源短缺、国家土地制度约束背景下,城市化快速发展阶段,以获取土地资源、促进土地节约集约利用为目的的城市再开发活动。
(3)“三旧”改造的本质是土地资源获取,核心目标是提高土地节约集约利用水平,关键是土地增值收益分配。
广东省“三旧”改造实践,在城市社会、经济转型的诸多方面取得了极大的突破和改善,但是也存在着规划实施、政策、利益分配、公共服务设施供给等诸多问题。未来应加大对土地增值收益分配机制、政策制度改革等方面的研究,追求效率与公平,实现包容性增长以及经济效益和社会效益的共赢。
详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《广东省“三旧”改造研究进展》,作者:项振海,昆明理工大学建筑与城市规划学院;郭炎,武汉大学城市设计学院;袁奇峰(通讯作者)、谭诗敏,华南理工大学建筑学院。
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