城市规划需要对各种利益关系进行协调,因而在其制定和实施过程中需要建立一定的磋商机制来平衡多方利益。而随着社会经济的发展、生活水平的提高,公众越来越重视生活的环境和质量,对规划的参与意识不断增强。上海在以建设卓越的全球城市为目标的新一轮城市总体规划编制中,全面落实“开门做规划”目标,在社会上取得了较好的影响。立足“上海2035”城市总体规划公众参与工作的实践,对城市总体规划如何提升公众参与工作提出思考。
1“上海2035总规”公众参与的特点
新编制完成的“上海2035”城市总体规划(简称“上海2035总规”)是引领上海城市发展思路和发展方式转型、探索超大城市社会治理新路、变革规划编制理念和方法的重要实践。公众参与作为其中一项核心工作,体现了创新性和示范性。
1.1 “上海2035总规”公众参与的主要内容
“上海2035总规”公众参与工作在公众参与渠道方面,通过问卷调查、论坛讲座、现场展示、官方网站、微信公众号、电子邮箱、热线电话、传统媒体等多种方式向市民发布规划信息并收集市民意见,有效拓宽了市民了解、参与城市规划的渠道,提升了总体规划的社会影响力。
在公众参与主体方面,“上海2035总规”秉持“开门做规划”理念,以开放包容的姿态吸引各界人士参与到总体规划编制中。城市愿景调查的意见来源在地域上覆盖了上海全部16 个区,在人群上涵盖了各年龄层、收入段和多种工作性质的人口。同时在规划编制过程中主动征询来自不同地域、行业的专业人士的意见,为总体规划建言献策。
在公众参与的效果方面,“上海2035总规”不仅实现了大规模的市民关注和参与,而且在一定时间内,“卓越的全球城市”“创新之城、人文之城”“城市是可以阅读的,是有温度的”等内容成为社会讨论的热点。客观上也说明了“上海2035总规”的核心内容已深入人心,公众参与已超越初级的宣传作用。
1.2 “上海2035总规”公众参与的价值
“上海2035总规”公众参与形式完整,内容具体,效果良好,为城市总规公众参与工作树立了新标杆和新模板。更重要的是,在我国目前的社会环境下,公众参与必然是在政府强有力的统筹与引导下开展的具有较强组织性的工作,需要避免由于公众过度参与带来的规划失控。“上海2035总规”公众参与也充分体现了这一点。整个统筹引导既保证了规划编制的正确方向,又保证了参与的广泛度。
1.3 “上海2035总规”公众参与的阶段性
现代城市规划理论研究表明,公众参与的发展一般经历从形态建设规划、数理模型规划到社会发展规划几个阶段,工作逐渐由理论性、专业性和集中的权力转到感性、具体和由下至上的参与。
在形态建设规划阶段,公众参与仅限于了解和聆听,是市民象征性的参与,也是一种事后的、被动的参与;在数理模型阶段,合理性和逻辑性成了规划的主要追求,同时公众参与也增加了非理性的、人性的价值观和行为;公众参与主要由学术机构和研究机构的“精英层次”参与为主。而在社会发展规划阶段,城市规划中公众参与的理论基础是城市的多元主义。
“上海2035总规”公众参与工作,无论在参与规模、参与方式、参与效果等方面,都达到了较高的水平。“上海2035总规”公众参与工作虽有突破,但仍然处于数理模型阶段,也必然存在阶段性的特点和局限。
2城市总体规划公众参与发展阶段的思考
作为一项具有较强政治和社会属性的工作,公众参与在城市规划中的开展程度与社会整体发展程度密切相关。公众参与在城市规划中的运用首先出现在北美国家的规划中,是作为协调与平衡各方利益而采取的手段,之后作为一种规划技术与规划理念被广泛采用。现在普遍进入体现城市的多元主义的社会发展规划阶段。
处于这个阶段的西方发达国家的城市规划公众参与在具体做法上也有不同,效果也不完全相同。如果以“上海2035总规”公众参与所关注的内容为标杆,可以清楚地看到,相比发达国家城市规划中公众参与的成熟度,我国城市总体规划公众参与未来努力方向首先应实现发展阶段的提升。要达到这个高度,就必须从公众参与的理念转变、法律地位、宣传教育、参与机制等方面进行努力。
2.1 形成服务多元、平衡协商的公众参与理念
未来城市发展不仅仅是物质建设和经济发展,更重要的是公众参与和政策的制订与实施。城市规划必须面对不同价值取向的社会各阶层。在市场经济条件下,由国家、地方政府、开发商和市民构成了多元化的利益结构,各主体有着互不相同的价值取向和利益追求。城市规划必须深入社区才能了解公众的价值观和目标,变“事后参与”为“事前参与”,重点也要放到规划制定过程中如何听取和吸收群众的合理意见上来;并利用公众参与平衡协商形成最合理可行的方案,用有限的城市资源创造出更大的社会公共财富。
2.2 明确公众参与在城市规划法律法规中的地位
我国现行使用的《城乡规划法》虽然对公众参与进行了法律条文的规定,但并没有对参与主体加以明确,在相关参与公众的权利规定及法律程序等方面也没有明晰。涉及总体规划也只是规定了城市总体规划必须有不少于1个月的公示。可以说,公众参与还并未成为城乡规划的必要法定环节,公众也并没有被法律赋予明确的决策权。未来对城市规划公众参与的立法,要对公众参与的方式、范围、途径及权利等实施方法做出明确规定;要建立科学系统化的城市规划公开机制和合理的论证制度;要对公众参与的内容和程序进行具体细化,在城市规划的全流程中规定公众参与的内容和方法。
2.3 加强宣传教育, 建立完善的公众参与机制
要采取多种方式的宣传实现规划的公开透明性,使公众从多种渠道获知规划内容;通过规划公众教育提高公众的参与能力,培养公众在社会事务上的洞察力和分析判断能力;建立参与—反馈—再参与的工作机制,实现随时听取意见,避免出现在市民利益被损害到忍无可忍时才反映的类似“上访”的表达意见方式;建立公众参与的激励机制,充分调动公众积极性。规划部门要主动向市民反馈市民意见与建议是否被采纳。对建议已被采纳的市民,规划部门对其做出适当的奖励,以鼓励激发其再参与。
3建立城市总体规划公众参与合理工作体系的建议
3.1 城市总体规划公众参与“谁来做”
城市总体规划公众参与工作的实施开展主体,在工作实践中存在3类常见的类型。
一是专业调查公司。由于总体规划编制的周期较长,这种片段式的参与效果持续性不足。而且调查公司在对城市规划专业的认识上受技术水平的影响很大,对问题的讨论容易流于表面,在结果的运用方面也存在较大的局限性。
二是规划公众参与团队。从实践来看,规模较小、结构简单的城市相对更适合这种操作方式。团队的工作追求短周期,遇到需对城市有深层次的了解时,公众参与工作往往应对乏力。
三是规划编制团队中的公众参与部门。在编制团队中专门设立公众参与的负责部门。这种方式改变了公众参与工作“外挂”的模式,确保公众参与核心团队的成员同时也是总规编制核心团队的重要成员,公众参与工作与总规编制其他工作同步协调开展。但要真正服务于城市的多元发展,类似“上海2035总规”公众参与的工作团队,其专业能力是足够的,政府色彩却还是比较浓的。未来能否有同样具有专业能力的独立非政府组织为主来承担这项工作应该是探讨的方向。
3.2 城市总体规划公众参与“做什么”
长期以来,总体规划公众参与被笼统地理解为“做问卷”、“做调查”,而在“上海2035总规”中,这只涵盖了公众参与工作的一小部分,即专业调查部分。同时开展的公众参与通常可分为4大部分:公众意见的采集,专家意见的征询,决策者的回馈、沟通和协助决策,以及媒体的宣传工作。其中前3部分包括了意见收集的主要内容与处理工作,在这个层面上,不同城市意见收集的方式存在很大的差异。
国内的城市总体规划,包括“上海2035总规”,在编制工作中对意见的收集采取了并联的模式,即公众、专家、决策者的意见收集同时展开。这种模式能适应当前我国的国情,但关键在于如何把握三方面意见的权重,并有意识地规避行政、技术权威等方面因素导致的某方面意见过于占据主导地位的问题。
3.3 城市总体规划公众参与“怎么用”
对公众参与收集的意见如何使用,是决定公众参与是否真正对总规起到重要作用并引导编制方法的问题,也是判断公众参与工作是真实有效的还是被过滤处理的问题。理想的方式是,可以有一个城市总体规划委员会和3项工作。城市总体规划委员会类似我国香港特别行政区的城市规划委员会,它由官方成员和非官方成员组成。笔者认为,未来的城市总体规划委员会,主要做3项工作:总体规划意见落实、意见处理的情况反馈和意见效果评估。
4结论
城市总体规划的公众参与是一项兼顾技术性与社会性的工作,其工作机制与效果与所处城市的发展背景密切相关。“上海2035总规”的公众参与工作,一方面作为城市总体规划公众参与的有益探索,是宝贵的经验积累;另一方面,“上海2035总规”为城市规划工作在社会层面积累了更多的信任与理解,有效推动了上海城市规划公众参与制度的完善和提升。同时,我国城市总体规划的公众参与也可以此为基础,在思想理念、法律地位、宣传教育、参与机制和工作体系等方面全面提升到新的阶段。
详情请关注《上海城市规划》2018年第4期《城市总体规划公众参与的创新性实践——对“上海2035”城市总体规划公众参与的思考》,作者:张逸,上海市城市规划设计研究院。
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