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<div class="rich_media_content " id="js_content"><section><section><section><section><span style="font-size: medium;">本文来自微信公众号 cityif，北京市城市规划设计研究院  徐勤政</span></section><section></section><section><a href="http://up.upnews.cn/2016/03/113.jpg"><img class="alignnone size-full wp-image-8359" alt="1" src="http://up.upnews.cn/2016/03/113.jpg" width="1122" height="850" /></a></section><section></section><section></section><section><span style="font-size: medium;">摘要：在我国现行土地制度框架下，集体建设用地的买卖、转让、租赁、抵押等均受到严格限制，权能受限直接导致了其低竞价能力。价格上不去，集体经济组织就只能想方设法扩大租赁经济规模以维持基层治理必需的费用，经过长期的历史积累，集体建设用地规模越来越大、问题越来越多，并陷入了低竞价能力、低持有成本、低使用效率的低水平陷阱。如何消化集体建设用地这块日益肿胀的“观音土”，需要分析其增量发展的制度机制，给出积极正向的实施政策，切不可只谈“倒逼”改革而忽略其中需要付出的代价。</span></section></section></section><section></section></section>

<section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; clear: both; font-size: 1em; font-family: inherit; text-align: justify; text-decoration: inherit; color: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; margin-top: 0.8em; margin-bottom: 0.5em; line-height: 1; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-color: #5a92b2; width: 100%; padding-bottom: 8px; font-size: 1.4em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;"><strong>一、集体建设用地减量的背景</strong></span></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">集体建设用地是一块巨大的存量空间资源。相关数据表明，我国农村各类集体建设用地在建设用地中所占比重接近70%（刘向南，许丹艳，2010），就北京来说，现状集体建设用地已经与国有城镇建设用地等量齐观，2013年达到1536平方公里。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">同时，集体建设用地市场也是一个巨大的土地市场，一个极不规范的“法外空间”。由于农村特殊的社会管理体制，土地属“村民自治、集体所有”，很多地区的农村建设呈现“自有、自用、自建”的放任状态，规划管理相对缺失，并且随着大量外来人口的涌入，城乡结合部地区违法建设难管、难确、难拆的问题越来越严重。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">按照中央关于“建立城乡统一的建设用地市场”以及北京市新一轮总体规划修改关于“建设用地减量提质”等的要求，为促进集体建设用地集约高效使用，迫切需要将集体建设用地纳入市场化、法制化、规范化管理的轨道，因此集体建设用地“减量”成为一个越来越响的实施目标。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">然而，由于集体建设用地的资源角色已由保障性逐渐演变为资产性，如果漠视土地产权、仅以自上而下的空间逻辑大刀阔斧地谋求“减量”，从法理、管理和事理角度都显得依据和手段不足，从而不可避免地陷入实施困局。就北京来说，现状人均集体建设用地已远远超出国家标准，真正执行集体建设用地减量策略一定会面临巨大的经济压力和社会压力。本文旨在通过分析集体建设用地存量形成的制度根源，阐明集体建设用地减量的逻辑基础，导引出系统性消纳集体资产存量的制度框架。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; margin-top: 0.8em; margin-bottom: 0.5em; line-height: 1; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-color: #5a92b2; width: 100%; padding-bottom: 8px; font-size: 1.4em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;"><strong>二、集体建设用地减量的困惑</strong></span></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">我们生活在一个“划时代”的时代。2011年中国城镇化率突破50%的时候，有评论说“我们历史性地步入城市时代”，按照日韩等国家的经验，城市规划至少还可以再“辉煌”30年。不过2013年十八届三中全会以及中央城镇化工作会议之后，情况发生了变化，城市规划一下子就“从增量规划时代转向存量规划时代”，上海和北京等城市甚至提出了“减量规划”的概念。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">减量规划不是一个轻描淡写的理念，真要实施起来必定会面临来自社会的重重阻力。城市政府一方面要失去增量土地开发的预算外收益，另一方面要负担城市结构性调整所要付出的高昂代价（拆迁、改造、腾挪、安置都需要大量的花费），同时还要“抚平”农民对集体土地越来越高的价值预期（城乡建设用地统一市场，同地同权），消除其抵触和观望情绪，这里实际隐含着一种异常剧烈的社会变革，意味着城市增长方式和空间管理方式的本质性转变。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">在北京市新一轮总规修改工作中，市政府提出了两项“断腕”式的策略——“减量” 和“减集体的量”。两者间的逻辑关系在于，减少建设用地总量是实现功能疏解和结构优化的重要手段，而减少集体建设用地存量则是实现整体性减量的突破口，再进一步讲，减量的重点对象锁定于集体权属的工业仓储、商业服务等产业用地。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">对“总量大、布局散、效益低、环境差”的集体建设用地进行“减量化”处置，看似合情合理，但在逻辑上存在一个漏洞，这个逻辑接近于“老师可以体罚学习成绩不好的学生”。决策者或许忽视了一个简单的道理：一个年薪1万的穷人失去100块和一个年入百万的富人失去1万块，损失的程度是一样的。换言之，尽管集体建设用地的资源使用效率存在相对劣势，但其对农村集体的保障性和资产性功能却丝毫不差。为了完成减量任务而采取“保城损乡”的策略，无疑会再度陷入“城市出问题，乡村来承担”的伦理陷阱，同时可能给基层治理带来巨大的财政风险。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section>
<p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">然而，站在政府的角度换位思考，集体建设用地能不能坐视不管？一些压占生态红线、安全隐患众多、环境脏乱差的村庄里时刻可能爆发出危及生命的大事件，公共治理和基层维稳压力之下，按道理拆村和减量势在必行。然而从实施经验来看，北京城中村和城乡结合部村庄改造的实施成本水涨船高，大量违法建设和小产权房也混杂其中、等待着一同分享拆迁改造的“红利”。于是，不拆的结果是拖垮城市财政、拆了则会马上压垮城市财政，在这种“存量拆不起，增量管不住”的现实情况下，2004版总规所提出的“城增乡减”目标的实际难如人意 。</span></p>
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<section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">因此，任何一项政令都要有充足的配套政策辅以完成，我们认同集体建设用地减量的重要性，也应充分预计落实集体建设用地“减量规划”的实施难度。尤其是要发掘集体建设用地存量形成、发展的客观规律，分析集体建设用地退出和减少的激励机制和配套政策，进而探索出一条相对平滑的集体建设用地减量升级的实施路径。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; margin-top: 0.8em; margin-bottom: 0.5em; line-height: 1; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-color: #5a92b2; width: 100%; padding-bottom: 8px; font-size: 1.4em; font-family: inherit; text-decoration: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;"><strong>三、集体建设用地增量发展的根源</strong></span></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">从集体建设用地形成发展的历史演变过程来看，其较快增长的时段应该在1990年代，这与乡镇企业发展和工业大院蔓延等有直接关系 。相比之下，自2003年以来集体建设用地总量几乎持平，呈现“一边征、一边增”的局面。可以认为，“近郊地区征走了多少、远郊地区又长出来多少”，征地拆迁带来的灭失和增量扩张大致相抵，只是空间范围发生了外移。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">分析土地利用的空间机制，仅关注空间现象是远远不够的。从制度上说，集体土地本质上是一种替代性的社会保障物品，农村福利制度缺失和不公平的集体土地制度相结合，造就了集体建设用地定位上的先天不足。在快速城市化和高度市场化的北京，必然会衍生出一系列的城市病、乡村病，最为突出的问题在于，资产形成不规范、资产占有不平衡、资产使用效率低、资产管理不配套等（林坚等，2014）。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">为何集体建设用地能够持续的隐性生长？出现上述问题的原因在哪里？笔者将从市场催化、特惠供给、征地倒逼、制度淤积等四方面进行分析。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;"><strong><span style="color: #5a92b2; text-decoration: inherit;">1、市场催化与法外空间的滋长</span></strong></span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section>
<p style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">我国法律赋予农民对土地并不完整的土地权利，在法理层面对集体土地土地使用权的买卖、转让、抵押和开发建设等作了严格界定 。但是，在现实中集体建设土地的利用早已突破了原有的使用范围，大量的集体建设用地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企事业单位和个人使用。各级政府也鼓励农村集体经济组织通过建设用地流转，兴办工业园区，大力招商引资，加快本地区经济的发展。在这种情况下，农村集体建设用地的使用，已经逐步从自建自用转变为以出租、转让为主，这些都与现行的法律法规发生明显的冲突（王晓川等，2007）。</span></p>
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<section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">在市场机制诱导下，集体土地的城市用途转化十分普遍，比如农村宅基地已广泛用于公寓出租、厂房出租、旅游接待、创意产业等。上述现象的产生至少有两方面的原因：一是企业通过股份合作、联合经营等方式规避了集体土地无法直接入市的问题。二是法外行为并未受到法律法规的严厉禁止，政府对诸多“擦边球”行为保持默许态度 。而法难责众或者法不责众，本质上是国家对地方追求市场效益、完善地方治理的让步。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="color: #5a92b2; font-size: medium; text-decoration: inherit;"><strong>2、村庄自治与特惠制度供给</strong></span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">清华大学白重恩教授（2015）认为，中国营商环境较差 但经济发展却经历了持续的高增长，其根本原因在于中国存在各种各样的“特惠制度”。与成熟的市场经济制度是对所有企业普惠不同，地方政府和企业互相形成了特惠安排，使得恶劣的环境下企业仍然可以盈利发展。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">举例来说，有报道 称，企业盖栋楼要交95种税费盖192个章，需要三年半的时间才能完成这些手续，然而实际上企业“跑”完这些手续一般也就花费一年半左右的时间，说明很多企业没有完全照章办事。个中原因在于，地方政府普遍为所扶植的地方企业大开方便之门，免除了各种各样的制度障碍，甚至为了让企业“落地生根”而采取了土地、税收、子女教育等方面的优惠，正是这些优惠所集成的“特惠”制度弥补了普惠制度的不足、促进了地方经济的增长。这种政府利用所掌握的资源为某些企业提供特种服务的自我激励行为，白重恩（2015）将其定义为特惠模式。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">特惠模式也适用于解释农村经济中的各种现象，并且由于农村特殊的自治体系该模式似乎可以得到更充分的验证。首先，村长说了算就是最大的激励，尽管这种不透明的管理模式容易导致村集体经济组织成员利益受损，或者因为挤出效应可能造成资源配置效率低，但客观地说，这种特惠模式对促进乡镇企业发展、提高农民收入起了很大推动作用，甚至可以说集体建设用地成为一些中小企业成长的摇篮 。其次，村长也有运营管理集体经济组织的压力，包括农村“只分红不分债”的福利分配压力、完成各级政府委派任务以及提供村级公共服务等。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">对于乡镇政府来说，为支撑其负责的事权，需要不断发展二三产业来增加财税收入，这就需要有大量的建设用地来满足这种需求，但乡镇所拥有的城镇建设用地空间指标是有限的，并且获取的成本较高，因此在压力下自然将扩张的目标投向农村集体建设用地；对于村集体和村民来说，唯一能掌控的资源就是集体建设用地，获取地租是成本最低的增收途径（倪峰等，2009）。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">因此，这种非正规的制度供给就成为当前中国城乡治理体系中非常特殊的一部分，乡镇政府、村集体和村民形成了集体建设用地利用的利益同盟，导致农村集体建设用地的快速扩张和对这种土地利用模式的依赖（倪峰等，2009）。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="color: #5a92b2; font-size: medium; text-decoration: inherit;"><strong>3、利益对抗与征地制度倒逼</strong></span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">政治力量多元化、政治结构破碎化是北京不同于其他城市的重要特征，中央各部委、企事业单位、军队等国有单位“低成本拿地”的需求相当巨大。我们调研发现，一些乡镇迫于“讲政治”而将土地低价出售的现象比较普遍，例如某区某镇部分地块征地成本仅50万/亩，低于市场价的部分则由整个区域承担，这样的问题加剧了城乡利益分配的不均衡。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">这种不公平性源自于征地制度，从外部环境上造成了农村集体违规用地的“倒逼”机制，形成上行下效的连锁效应。对村镇集体经济组织而言，如果自己不占地，土地就可能面临被各种各样的利益集团“圈走”的危机，于是助长了集体土地的非常规使用，从而对原有的规划管理秩序造成系统性破坏。而上级政府也会因“理亏”而对此睁一只眼闭一只眼，这又使行政执法尺度和规划的严肃性大打折扣。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">除此之外，单一的自上而下的实施模式也加剧了土地利益的竞争。根据深度访谈，我们了解到实际每个村长手里有“两个账本” ，一本是村长自己用的，反映真实的村民产权关系，另一本是拆迁时用的，用来应付“上级”、安抚村民。这说明一个问题：政府主导的城市化过程中，土地收益大部分被区县以上政府“拿”走，下级政府与农民形成利益联盟对抗上级政府，造成实施改造成本畸高，而一旦把建设实施的权利下放，这种关系马上瓦解从而形成竞争和监督关系。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">因此，在以往的实施案例中，但凡自上而下推行的规划，结果一定是下级政府和下下级政府以及农民联合起来“对付”上级政府，因为政策是一刀切的，村长最大的任务是向上级政府“要”指标，而无需考虑农村社员间的权利制衡。而上级政府核实人口和土地指标真实性的管理成本极高，改造工程往往又急于推进，因此拆迁安置用地往往会大大超过规划预期的基数。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">在上述两种机制和土地市场化程度越来越高的背景下，农民对土地增值预期趋高，而相应的城市化意愿走低，农村城市化出现了“地越来越难征，人越来越难化，村越来越难‘灭’”的趋势。所以，未来的集体建设用地管理，很关键的一点是把集体土地城市化和地方治理改革相结合，协调不同层级政府、农村集体和社会资本的利益分配关系，形成一致目标。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="color: #5a92b2; font-size: medium; text-decoration: inherit;"><strong>4、开发管理方式与制度性淤积</strong></span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">我国许多城市走的是一条低成本占用生态和农业空间从而实现外延扩张的路径，只要有足够的廉价“绿地”和“白地”资源可以满足增量发展需求，存量更新的动力就会减弱、存量更新的时机就会大大延后。与此同时，“尽可能绕着村、躲着村”成为征地开发和规划建设的一种“原则”，这是造成集体建设用地存量渐渐“淤积”的外因。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">另一方面，集体建设用地缺乏有效的退出机制，是集体建设用地存量制度性淤积的内因，特别是由于收回制度不健全，农民退出闲置宅基地没有积极性。李树生（2013）认为，农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。宅基地取得的无偿性、使用的无限期性以及无留置成本，使村民更倾向于尽可能多地占有宅基地，而非集约高效利用土地。有数据 表明（赵俊超，2015），1990-2000年的10年间，农村居民点占地从15.7万平方公里增长到16.5万平方公里，此后一直大体保持在这一水平，未见显著降低。同样，北京市的宅基地发展趋势与全国大致相似，按照“一户一宅三分地”的标准，北京市现状宅基地已经超标2倍，随着农村人口的继续减少，宅基地的城市化转移 理应提上日程。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: medium;">除此之外，现行的自上而下的规划编制体系造成了村镇规划建设指标的不足，形成了大量不合规问题的淤积。对于与规划不符的农村集体建设用地的建设，各级政府有关部门大都在免责心态的驱使下消极地将其搁置，不纳入到合法的规范管理范畴内（倪峰等，2009）。因此，现状集体建设用地的使用和管理中出现了“存量改造被推迟、宅基地退出缺机制、不合规用地被搁置”等三大问题。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section>

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<section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; margin-top: 0.8em; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="color: #5a92b2;">本文由作者节选并改编自2015中国城市规划年会论文《集体建设用地存量的形成与消纳<span style="max-width: 100%; color: inherit; font-family: inherit; font-weight: inherit; line-height: 1.6; text-align: justify; text-decoration: inherit; box-sizing: border-box !important; word-wrap: break-word !important; background-color: #ffffff;">——北京市集体建设用地规划实施研究中的思考 </span>》</span><span style="font-size: medium;">，原文旨在通过分析集体建设用地存量形成的制度根源，阐明集体建设用地减量的逻辑基础，导引出系统性消纳集体资产存量的制度框架。鉴于原文篇幅较长，本文仅节选原文的第一、第二章节。</span><strong style="font-size: medium;">本文最后分析认为，以集体建设用地隐性流转为核心的“旧”的土地市场已经形成了一种“稳态布局”，要打破这种相对均衡的利益关系、建构“新常态”，必须满足四个条件：1、放宽宅基地管制，建立“宅产联动”统筹实施的普惠制度；2、加强集体建设用地规划管理，实现“流转权下放、审批权上收”；3、收缩土地财政，逐步实现从资产持有环节征收税费以维持公共财政，建立村镇集体向城市政府购买公共服务的付费通道。4、至关重要的是，从旧常态到新常态的过渡期要有衔接和变通的思维，切忌矫枉过正的“反常态”和“非常态”举动。</strong></section></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; margin-top: 0.8em; margin-bottom: 0.5em; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="padding-top: 0.7em; padding-bottom: 0.7em; border-top-width: 1px; border-top-style: solid; border-top-color: #3f474e; border-bottom-width: 1px; border-bottom-style: solid; border-bottom-color: #3f474e; font-size: 75%; font-family: inherit; text-decoration: inherit; color: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">【注释】</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">1.笔者个人理解，减量的目标是“近期减少建设用地增量、远期减少建设用地总量”。对比2004版总体规划，此次总规修改关于中心城功能疏解和控制城乡建设用地总量的战略意图没有变，但从“上头”传达的实施目标上看，政府对减量的要求口径更严、范围更宽。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">2. 全市农村人口从2003年的305万人下降到2013年的250万人，但集体建设用地基本维持在1530平方公里左右，实际上人均集体建设用地面积增大了。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">3. 根据北京市委研究室2005年完成的《北京市农村集体建设用地流转于集约利用研究》，北京市农村集体建设用地总量从1992年的1089.3平方公里，增加到2004年的1532.6平方公里，增长了443平方公里（王晓川等，2007）。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">4.《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">5. 在集体建设用地大量实现隐性交易的背景下，农村集体、中小企业和基层政府实际通过这一非正规市场突破了国家的管束、实现了自身权益的扩张，宏观上削弱了集体土地制度造成的不公平性。对于这种突破，上级政府既缺乏管理的动机、也缺少管理的能力，因此旧有的土地制度安排逐步走向一种平衡。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">6. 世界银行每年对每个国家的营商环境进行排序，中国的综合排名在2014年版是96名。但如果再看细项的话，有一些排名是特别差的，在189个国家和地区中，设立企业排158，建筑许可排185位。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">7. 网易2014，http://news.163.com/14/0926/03/A71O41VG00014Q4P.html</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">8. 由于成本低、土地规模大等原因，中小企业更多的青睐于集体建设用地，而大型国有企业则碍于其“一纸身份”不同而不愿选择在集体土地上投资。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">9. 昌平某村长告诉我们，村里搞自主开发建设实行协议拆迁，做到每户只有10万元，而如果是政府来搞一级开发，成本绝不会这么低！现实的确如此，丰台某村（50个重点村之一）落实到每个人的拆迁款约130万元，还不包括其它实物补偿。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">10. 凤凰网城市公众微信号</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">11. 笔者认为，全国层面对宅基地市场化改革的谨慎可以理解，但北京这样的大都市其实本质上不存在农民“回不去”的问题，实际上北京本地户籍农业人口很大程度上已经搬迁到中心城和新城居住，实现了实质城市化，有计划的利用政策杠杆使富余的宅基地指标流通到住宅市场，既有利于平抑房价，也对农村社区改善和村庄更新大有裨益。</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="font-style: italic; box-sizing: border-box;"></section></section><section style="width: 0px; height: 0px; clear: both;"></section></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="border: 0px; font-size: 75%; font-family: inherit; text-align: justify; text-decoration: inherit; color: inherit; box-sizing: border-box;"><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="color: #808080; font-size: small; text-decoration: inherit;"><strong>参考文献</strong></span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">1.白重恩．从特惠到普惠，完善中国经济发展的制度基础[R]．2015【自贸区高峰论坛】圆桌论坛．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">2.北京市城市规划设计研究院．北京市集体建设用地规划及实施策略研究[R]．2014．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">3.北京市城市规划设计研究院．北京市市域集体产业用地规划研究[R]．2012．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">4.北京市委研究室．北京农村集体建设用地流转于集约利用研究[R]．2005．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">5.蔡继明．城乡建设用地增减挂钩应在农村集体间实现[OL]．中国房地产网，2014</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">6.陈锡文，韩俊，赵阳．我国农村公共财政制度研究[J]．宏观经济研究,2005(5) ．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">7.集体建设用地入市：国土部努力与制度障碍[OL]．http://www.0736fdc.com/news/detail/12121.html．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">8.李全胜．村落文化在当前中国农村村级治理中的作用与重构[J]．理论视野，2012（5）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">9.李树生．谈如何完善宅基地退出机制[OL]．中国国土资源报，http://www.gtzyb.com/lilunyanjiu/20130722_44054.shtml．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">10.林坚，宋建，孙海清等．基于城乡统筹的北京市集体建设用地规划实施研究[R]．2014．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">11.刘向南，许丹艳．城乡统筹发展背景下的集体建设用地规划管理研究[J]．城市发展研究，2010（9）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">12.倪锋，于彤舟，张悦． 加强农村集体建设用地规划管理初探——以北京地区为例[J]．城市发展研究,2009(1)．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">13.企业盖栋楼，要交95种税费盖192个章[OL]．网易新闻，http://news.163.com/14/0926/03/A71O41VG00014Q4P.html．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">14.王晓川，桑东升，高志强．北京市农村集体建设用地规划管理研究[J]．城市发展研究，2007（4）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">15.温铁军，董筱丹，梁汉民，区吉民．乡村治理与国家安全的相关问题研究——新经济社会学理论视角的结构分析[J]．国家行政学院学报，2015（4）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">16.肖锋．我国基层政府财政困境的体制性分析[J]．行政与法，2007(4) ．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">17.徐勤政．以集体产业用地流转带动城镇化实施的规划探讨——基于北京市若干乡镇的调研分析[J]．北京规划建设，2014（5）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">18.徐勤政．集体建设用地制度改革背景下的北京城镇化转型[J]．北京规划建设，2014（6）．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">19.杨遴杰．反思广东的集体建设用地流转改革东方早报[N]．2013 年5 月15 日第 A23 版．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">20.赵燕菁．存量规划：理论与实践[C]．2014中国城市规划年会论文集．</span></section><section class="tn-Powered-by-XIUMI" style="box-sizing: border-box;"><span style="font-size: small; color: #808080; text-decoration: inherit;">21.邹兵．实施城乡一体化管理面临的挑战及对策 [J]．城市规划，2003 (8) ．</span></section></section></div>