深植乡村的制度遗产与秩序结构
无论是改革以后的乡村制度与秩序变迁,还是当下和今后的乡村治理路径选择,都受到两个时期形成的制度与秩序的影响:一个是乡土中国积淀的制度与秩序传统,另一个是中国共产党改造乡土所创设的制度与秩序结构。
一个被基本接受的共识是,乡土中国的治理秉承“皇权不下县”的“县政村治”(秦晖,2003)。国家政权既不干预乡村治理,也不为其提供基本公共服务。在彼此熟悉、世代封闭的乡土社会,家庭作为自成一体的小天地,成为乡土秩序的稳定器(费正清,1997)。非正式制度对乡土秩序的构建与维系起决定作用,乡土秩序下人的行为遵从历史传承的“社会公认的合式规范”(费孝通,2013)。家族和宗族是乡村治理的主要组织,以亲属和血缘关系构成人际关系网络,凭借族长、族规、祠堂、族田、族谱等装置,对乡民施行伦理教化和治理。除了家庭、家族、宗族主导乡村治理的自发秩序,乡村治理还依赖作为国家与乡村之间桥梁的乡绅精英,他们一方面与政府结成联盟,使国家治理与利益攫取抵达乡村。另一方面又以个人威望和非正式规则教化乡里,维持乡村秩序、完成地方公益事业的职能(于建嵘,2001)。近代以来,士绅成分、品质及其责任不断蜕化,官僚化分量不断加重(张仲礼,1991)。保甲制度作为国家正式组织到了清代以后成为维护地方统治秩序的主要工具。国民党治下企图进行乡村基层政权改革,实现政府对乡村的更严密控制,但乡村治理效果适得其反(张鸣,2008)。
中国共产党取得领导权后,在国家权力主导下,通过土地改革、合作化、集体化的人民公社等正式制度变革,对传统乡村治理结构与方式进行重构,形成国家政权对乡村社会全面控制的秩序结构。
一是地权变革与微观基础重构。通过土地改革没收地主土地,分配给无地少地的农民,地主土地所有制变为农民土地所有制。初级合作社实现农民私有土地的入股统一经营,高级合作社实现土地等主要生产资料的集体所有,人民公社制度实现“三级所有,队为基础”的土地集体所有(杜润生,2005)。伴随地权变革,乡土社会家庭作为经济活动基本单位的细胞被集体组织取代(王沪宁,1991)。
二是重构村庄权力结构。新政权建立伊始,通过发动群众运动“专政”农村的“土匪”、“恶霸”和“地主阶级当权派”(杨奎松,2011),摧毁了乡村宗族势力,取缔了士绅在乡村治理秩序中的政治地位,贫雇农和中农取代传统士绅、族长成为国家在乡村的代理人。又经由初级社、高级社到“三级所有、队为基础”人民公社的变革,村庄自治功能逐步消亡,村社组织的行政化使国家权力以前所未有的规模和深度直接伸入乡村社会的各个角落(费正清,1990)。
三是建立国家在乡村的基层政权。1950年起建立乡政权,乡和行政村作为本行政区域行使政府职权的机构,1954年撤销行政村建制,县以下统一设置乡、民族乡、镇为农村基层行政单位。
初级社承担起乡级政府以下地方政权组织的众多功能,高级社的社长等由乡政府指定,人民公社作为“政社合一”的基层组织,将几乎所有生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手中,主要的农业资源及其分配由基层政权支配(张静,2000)。改造后的中国乡村社会,国家与村庄的关系变成国家与集体的关系。
人民公社制度下一切权力集中于国家,公社、大队和小队等各层级成为国家指令下的基层组织,集体作为一级生产单位和行政管理单位,成为一种国家财政不负担、靠集体自己养活自己、一切听命于国家计划的劳动组织。
村庄里的农民变成集体组织的社员,政治权力渗透到每个农民家庭,家庭的内部关系、生育子女、婚姻、老人赡养、生产乃至消费等等都受到公社规范的制约(张乐天,1998)。
经由不断的改造与渗透,国家建立起对乡村社会的强控制秩序,维系传统乡土社会的非正式制度被削弱。但是,国家强控制秩序面临农业经营低效、乡村发展与利益被剥夺导致的制度低效与农民贫困的潜在威胁。
要提及的是,尽管非正式制度被改造,未脱离乡土的农民在集体化制度和户籍制度的作用下被更紧地绑缚于集体村社,长期在乡土社会起作用的非正式制度与伦理规范只是被压抑但并未消亡,一旦正式制度的强制力减弱,这些根植于乡土的非正式制度就会重新发挥作用。
从制度演化来看,传统治理和强国家控制治理形成的制度安排和治理方式对中国乡村治理的制度变迁与路径选择的影响在以下方面尤为值得关注: