(1)建设用地过快投放的两面效应:空间高效性提升较慢,空间经济性表现突出。
常州市中心城区城市建设用地在2014年已经突破了2020年的规划规模,其中居住和工业用地的超量投放是造成用地规模突破的主要原因。但与此同时,城市人口增速明显放慢,2009 ~ 2014年均增加 1.4 万,大大低于总规预期的年均增加 4.7 万,人均城市建设用地超过140m2。
从实施效果看,建设用地投放缺乏约束造成了用地利用相对粗放,常州市区地均建设用地增加值明显落后于沪苏锡等城市,而且提升速度也较为缓慢。但也必须看到,充足甚至超量的居住和工业用地供给使居民享受到了苏南地区最具性价比的居住条件,获得了较为充足的就业岗位:与宁镇苏锡等周边城市相比,常州市的人均住房面积最大,且房价收入比最低,其市区居民的人均可支配收入仅次于苏州市 (2015 年 )。对常州市城市居民的社会调查也充分印证了这一点,居民对于生活成本和生活居住环境的满意度最高,对经济增长和就业状况也较满意。
从实施过程看,规划实施期间总规不能够有效约束城市建设用地的投放,这从规划技术层面反映出,总规对用地布局的准确度不够,对城市增速放慢的预期不足,同时缺乏有效的用地规模约束手段;从机制层面反映出,总规与控规衔接中的刚性传递不足,导致用地规模放大和性质结构的严重偏离;在实施环境层面反映出,总规的实施受到城市政府土地财政和“以工业为纲”的政策导向制约。可以认为,由居住和工业用地超量供给带来的空间经济性改善,并非总规在实施过程中“被”调整偏离最初目标的主要目的。
(2) 对城市空间结构引导不力,空间高效性下降,但出行效率仍相对领先。
现行常州市总规确定中心城区建设用地重点向南北拓展,跨越高速公路环建设南北两个副城,最终形成“一主两副多组团”的空间结构。从现有趋势看,常州市南北两翼建设用地的投放速度相对较快,但功能成长速度明显不足。从对新增企业的大数据空间分析看,城市综合服务功能主要在高速公路环以内向南北两侧延伸,两个副城尤其是南部副城的服务功能仍处于萌芽阶段,可以判断总规确定的空间结构在规划期内难以实现。从职住关系看,除了城西等少数组团,总规确定的多组团结构基本形成(图3,图4)。