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“城中村”棚改多元思维
——厦门市岭兜村改造规划实践探索
陈志诚
【摘要】 城市存量时代,村庄用地发展红利逐渐消失,原有的基于“政府拆迁、净地出让、就地安置平衡”的单一改造思维模式,面临资金缺口大、村民阻力大等问题,“城中村”棚改困局急需新的思维方式。以厦门市岭兜村改造规划为例,在开发主体、土地供给、项目运营、补偿方式、安置房建设等方面进行突破与创新,提出“城中村”棚改的多元思维。
【关键词】 “城中村”;改造规划;岭兜村;厦门市
1 改造困境:现有单一改造思维模式难以为继
城市化建设初期,城市发展更多的体现为用地的机械蔓延,考虑成本,城市用地往往绕过村庄进行扩张,先期将易于收储的农用地收储建设或出让,剩余均为难以拆迁的村庄居住和村镇企业用地,村庄变成城市中的“孤岛”,形成“城中村”。随着城市化发展的不断深入,增量扩张空间规模逐渐受限,城市转入存量改造挖掘发展空间,同时旧有的存量空间与新的城市空间格格不入,“城中村”改造提上日程,并得到国家层面重视。2015年6月30日,国务院下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》,明确2015—2017年改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套。
然而,此时的“城中村”与彼时的村庄已大为不同。快速城市化进程城市配套设施的供给不足、缺失或消费成本过高,“城中村”成为外来流动人口集聚地,直接催生了租房经济的迅猛增长,违建屡禁不止,俗称“种房子”,违建量为合法批建量数倍乃至十几倍;城市房地产市场快速发展,房价节节攀升,“城中村”征地拆迁补偿标准不断提高,村民对征地拆迁补偿期望也水涨船高。按照现有“政府拆迁、净地出让、就地安置、就地平衡”的单一改造思维模式,资金往往缺口较大,“城中村”改造难以推动。
厦门在过去十几年城市空间急剧扩展过程中,与全国其他城市类似,产生了大量“城中村”现象,其中尤以厦门本岛问题最为突出。厦门市岭兜村位于本岛思明区东部,随着周边两岸金融中心、软件园二期、会展片区等相继建成,旧村违建乱搭现象与新城区形成强烈反差,旧村地势相对新城区较低,常年遭受内涝侵袭,加之旧村本身破旧及各种隐患,从2007年伊始,厦门市、思明区政府就着力推动对其进行就地改造,由于资金不能平衡一直未取得实质性进展。2013年,全村1696人,489户,住宅占地12.43公顷,建筑面积28.74万㎡,80%为违建;村镇企业占地0.87公顷,建筑面积2.18万㎡,60%为违建。依据片区控规,规划用地性质以居住、商务办公、商业服务为主,按照容量上限控制要求,扣除各类配套及绿化用地,规划可安置或出让住宅用地4.21ha,平均容积率2.7,建筑面积11.38万㎡,尚不足于满足14.93万㎡的安置房需求;可出让商业、商务用地6.33公顷,平均容积率4.82,建筑面积30.5万㎡,其中商业、办公建筑面积比为2:7,商业中持有商业与小型出售商业店面建筑面积比为4:1。根据2013年标准测算,安置房不足部分按市场价2.5万/㎡进行货币化补偿,改造总成本估算约需34.95亿元①,出让收益仅14.24亿元②,资金缺口达20.71亿元。村民角度,改造前,村民人均月租收益约3917元/月,改造后,村民人均月租收益约1800元/月,一次性征地拆迁补偿68万元/人③,不考虑租金上涨因素,折合约15年现状月租收益。按现行拆迁安置政策,改造后出租收益大幅度减少,虽然一次性补偿全额绝对数很高,但村民投资渠道窄、经营资金能力低,村民长远收益实际下降,实施过程中村民在“一次性”的拆迁补偿中往往提高要价,阻碍旧村改造进程。

厦门岭兜村区位及改造范围

岭兜村按照规划容量上限开发设计方案
2 厦门岭兜村探索:多样化策略与规则创新
现阶段“城中村”改造矛盾焦点在于旧村周边易于收储的空地开发殆尽,扣除安置及配套,可出让开发用地规模很小,往往难以平衡高昂的征地拆迁成本;村民期望改造后收益应大于或至少等同于现状收益,一次性补偿政策与村民对长远收益的诉求背道而驰。随着时间累积效应,“城中村”改造将变得愈来愈难,“城中村”改造亟待探索新的方式方法。国家对棚户区改造的重视与支持为“城中村”改造提供了契机,在对岭兜村改造思路研究过程中,我们尝试借鉴福建省“三旧”改造政策精神及广州、武汉等地“城中村”改造实践经验,抛开现有改造思维模式定势,探索旧村改造开发新策略,在开发主体、土地供给、项目运营、补偿方式、安置房建设等方面提出创新性的政策思路。
2.1 策略1:本地国企一、二级土地市场捆绑开发
基本原则:由本地国企一、二级土地市场捆绑开发,拆迁安置成本从二级开发收益中平衡。
收益评估:商业店面销售价按4.0万/㎡,商务办公销售价按1.8万/㎡计,二级开发可增加收益约15.55亿元。持有商业5.42万㎡,出租收益按每月100元/㎡测算,每年租金收入6500万。
主要优点:一是增加改造收益,资金缺口由20.71亿元降低为5.16亿元,按每年租金6500万计,8年后即可实现资金平衡;二是可通过整体运营,以价值为导向进行分期开发建设,通过前期培育,提升后期开发区域土地价值,实现收益的最大化,进一步破解资金难以平衡的难题;三是易保证项目整体开发品质,尤其是确保安置房品质要求,保障村民利益。
2.2策略2:安置房不足部分抵换商业用房
改造原则:征得被拆迁人同意,安置用房不足部分按照一定比例抵换为可出售小型商业店面。
收益评估:根据安置房2.5万/㎡补偿价与商业店面4.0万/㎡销售价测算,1.6平方米的住宅面积抵换1平方米的商业店面面积为改造收益的均衡点,住宅面积抵换商业店面面积大于1.6:1则可降低改造成本。参照武汉2-3平方米的住宅面积抵换1平方米的商业用房面积经验,安置房不足部分若按2.6:1进行抵换测算,抵换可出售商业店面约1.36万㎡,可降低3.44亿元改造成本。
改造优点:一是住宅面积抵换商业用房面积大于1.6:1,可进一步降低改造成本,按2.6:1可降低3.44亿元成本;二是可出售商业店面店租按150元/㎡、安置房租金按40元/㎡保守估算,安置房按4:1抵换商业用房比例为出租收益的平衡点,按2.6:1抵换村民出租收益相对增加,有利于保障村民长远收益,调动村民积极性,推进旧村改造。
2.3 策略3:产业用地补偿
方式一:产业用地为持有商业用房
基本原则:征得被拆迁人同意,无产权砖混及框架结构住宅按一定的建筑面积比例抵换持有商业,进行产业用地补偿,作为村集体资产,保障村民长远收益,剩余部分仍按现行标准一次性货币补偿给村民。
收益评估:岭兜村无产权砖混及框架结构住宅面积23.17万㎡,按现行标准需一次性补偿费用6.34亿元。现状村庄住宅租金约25元/㎡,持有商业租金平均按100元/㎡计,4:1抵换比例为村民现状与补偿后租金收益的平衡点。考虑抵换后村民物业产权变为合法,适度提高比例,按4.27:1进行测算,需抵换持有商业5.42万㎡,每年损失租金6500万,但可一次性减少6.34亿元的补偿。
改造优点:一是前期可一次性降低6.34亿元的改造成本;二是变一次性货币补偿为租金收益,与现状出租收益基本持平,村民长远利益得到保障,有利于调动村民积极性,推动旧村拆迁。
方式二:产业用地为公寓式酒店或公租房
基本原则:征得被拆迁人同意,无产权砖混及框架结构住宅按一定的建筑面积比例抵换公寓式酒店或公租房,进行产业用地补偿,作为村集体资产,剩余部分仍按现行标准一次性货币补偿给村民。
一次性收益评估:岭兜村无产权砖混及框架结构住宅面积23.17万㎡,按现行标准需一次性补偿费用6.34亿元,每平米补偿约2700元。规划公寓式酒店将相应减少商务办公面积,办公出售每平米收益约6100元,2.26:1的抵换比例为一次性收益的平衡点,大于该比例则可降低改造成本。
出租收益评估:现状村庄住宅租金约25元/㎡,公寓式酒店租金按40元/㎡计,1.6:1抵换比例为现状与补偿后租金效益的平衡点,小于该比例则村民出租收益相对增加。
改造优点:考虑抵换后村民物业产权变为合法,按3:1进行抵换,需抵换建筑面积7.72万㎡,补偿费用节省6.34亿元,销售收入减少4.71亿元,可一次性降低1.63亿元的成本;变一次性货币补偿为租金收益,按3:1进行抵换出租收益相对下降,但可一定程度上保障村民长远利益,满足村民诉求,有利于调动村民积极性,推动旧村拆迁。
2.4组合策略模式综合对比
通过改造策略与规则创新,综合各改造策略优势,完全可以解决现行政策下岭兜村改造面临的补偿政策背离村民诉求、安置房不足、资金缺口大等问题,实现改造收益盈余(见表1)。按照模式三,暨组合三种策略优势,选择方式一进行旧村改造,可一次性盈利4.62亿元;选择方式二进行旧村改造,基本实现资金平衡,不考虑租金上涨,每年可获得6500万元的租金收入。
表1 组合策略模式综合对比表
改造组合策略模式 | 测算条件 | 改造收益 | 改造优势 |
现行模式:政府一级开发,净地出让,一次性补偿 | 1、按照测算标准进行征收补偿 2、持有商业出让价按0.5万/ ㎡、可售商业按1.5万/ ㎡计,商务办公按0.4万/ ㎡计 | 资金缺口20.71亿元 | —— |
模式一(策略1):本地国企主导,一、二级捆绑开发,一次性补偿 | 1、商业店面销售价按4.0万/ ㎡、商务办公按1.8万/ ㎡计 2、持有商业出租收益按每月100元/ ㎡计 | 1、资金缺口5.16亿元 2、年租金收入6500万 | 1、减少前期资金缺口,持续的租金收入,8年后即可实现资金平衡 2、可通过整体运营分期建设,实现收益最大化 3、保证整体开发品质 |
模式二(策略1+2):本地国企主导,一、二级捆绑开发,安置房不足部分抵换商业用房 | 1、安置房不足部分补偿价按2.5万/ ㎡计; 2、安置房不足部分抵换可出售商业用房比例按2.6:1计 3、安置房租金40元/ ㎡、可出售商业150元/ ㎡ | 1、资金缺口1.72亿元 2、年租金收入6500万 | 1、进一步降低3.44亿元改造成本,持续的租金收入,3年后即可平衡 2、保证整体开发品质; 3、安置房与抵换的商业用房出租收益对比,村民收益相对增加,有利于保障村民长远收益,调动村民积极性 |
模式三(策略1+2+3):本地国企主导,一、二级捆绑开发,安置房抵换商业用房,产业用地补偿 | 方式一:产业用地为持有商业用房 | 1、无产权砖混及框架结构住宅抵换持有商业比例为4.27:1 | 盈利4.62亿元 | 1、进一步降低6.34亿元改造成本,实现盈余 2、变一次性货币补偿为租金收益,与现状住宅出租收益基本平,满足村民诉求,有利于推动旧村拆迁 3、保证整体开发品质 |
方式二:产业用地为公寓式酒店或公租房 | 1、无产权砖混及框架结构住宅抵换公租房比例为3:1 | 1、资金缺口0.09亿元 2、年租金收入6500万 | 1、进一步降低1.63亿元改造成本,基本实现资金平衡,持续的租金收入 2、变一次性货币补偿为租金收益,满足村民诉求,有利于推动旧村拆迁 3、保证整体开发品质 |
3 方法论:针对性政策设计多元思维
3.1 经济角度:破解资金难以平衡的瓶颈
资金缺口是导致政府缺乏动力推动“城中村”改造的最主要因素,也是政策设计需着力解决的主要矛盾。在土地供应上,打破现有“政府拆迁、净地出让”的开发模式,由本地政府所属国企一、二级土地市场捆绑开发,增加二级土地市场开发收益,降低资金缺口;项目运营上,在市场趋好的情况下,由项目业主进行整体运营,项目业主可根据市场情况灵活调整,以价值为导向进行分期开发建设,提升地产价值,进一步增加收益,实现开发收益的最大化;补偿方式上,采取不同的补偿置换方式方法,通过测算不同方式之间的收益平衡点,为进一步降低改造成本、提高开发收益提供可能。
3.2 社会角度:满足村民对长远收益的诉求
“城中村”一次性补偿政策在实践过程中普遍诟病较多,补偿量化标准随着改造时段、“城中村”区位不同而变化,易引起已拆迁改造旧村村民对补偿差额的“反弹”;村民普遍缺乏正确的理财观和理财能力,面对一次性的“巨额”补偿资金,生活与消费丧失理性,往往“一夜暴富”后又返贫,一次性补偿资金并不能按照预期提供长期的生活保障,反而导致各种社会问题层出不穷;村民已习惯现状以出租获取收益的生活状态,“出租收益”与“一次性补偿”之间得失标准难以量化衡量,村民往往在一次性补偿中提高要价,村民更倾向于补偿方式能保障其长远收益。由一次性补偿转变为产业用地补偿,以出租或经营物业换取出租物业,不同村庄可根据自身特点设定不同的物业置换补偿方式和标准,即“一村一策”,补偿方式的多样性使不同村庄之间补偿标准难以进行简单的量化对比,有利于防止已拆迁改造村民“反弹”及村庄之间互相攀比,并满足村民对长远收益的诉求。
3.3 心理角度:增强村民对改造的认同感
村民对“城中村”改造态度往往很矛盾,一方面期待拆迁改造以改善居住环境和生活条件,另一方面,对拆迁改造充满疑虑,担心收益降低、安置房质量难以保证等等。本地国企作为本地政府融资平台企业,在本地开发建设中往往具有较好的口碑,由本地国企进行整体开发,能够消除村民对安置房品质之忧;对村民违法建筑进行合法产权的产业补偿,收益相当情况下,村民非常支持,即使收益相对有所下降,产权由违法到合法,也较容易获得村民心理认同感,从而顺利推进征地拆迁进程。改造在实现资金平衡甚至盈余的前提下,还可适当降低容积率,根据村民诉求适度优化规划改造方案,进一步争取村民支持。
城市存量时代,村庄用地发展红利逐渐消失,“城中村”棚改进入攻坚期,原有的基于“政府拆迁、净地出让”的单一改造思维模式,在解决“城中村”改造问题上显得越来越力不从心,“城中村”改造困局急需新的思维方式来突破。厦门市岭兜村改造规划实践探索中,综合经济、社会、心理等多元思维的考量,提出以本地国企为主、捆绑开发、整体运营、产业补偿的改造思维模式,大大增强了“城中村”改造的可能性与实施性,为棚户区改造打开了一扇“天窗”,对推进棚户区改造具有一定的启发意义。
注释
①改造总成本由征地补偿费用,项目前期成本、市政道路配套成本、建设单位管理费用、项目融资成本等其他费用,安置房货币化补贴组成,征收补偿费用由思明土地房屋迁建工程有限公司测算和提供,其他费用按征收补偿费用的10%进行估算。
②商业分可分割出售商业(小型店面)和整体持有商业,可分割出售商业出让楼面价按1.5万/㎡计,整体持有商业出让楼面价按0.5万/㎡计;办公用房出让楼面价按0.4万/㎡计。
③征地拆迁补偿费用由思明土地房屋迁建工程有限公司测算和提供。
参考文献
[1]孟维华,周新宏,诸大建.城中村改造中的“市场失灵”和“政府失灵”及防止途径[J].城市问题,2008,(10):47-53.
[2]陈敦鹏,喻乐军.城中村改造专项规划研究——以深圳市坭岗村改造专项规划为例[J].规划师,2008,(10):30-33.
作者简介

陈志诚,高级工程师,注册规划师,厦门市城市规划设计研究院总工办副主任,援疆任职新疆昌吉州吉木萨尔县规划局副局长
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