为什么政客们一再承诺缓解交通拥堵、使交通更为便捷顺畅?为什么地方政府许诺维持较低的驾车成本?这两项优先考虑的事项看上去合情合理,但它们不无关联。实现了两个目标之后,城市是否就能够宜居或持续发展?如果目标选择不当,即使“成功”也足以令人失望。
兼顾一路畅通与驾车成本低廉的愿望可以理解:它既具有政治吸引力,又能迎合驾车人的期望、符合汽车行业的利益。但正是在这些愿望之下,太多的城市及其交通系统走上了不公平、不低廉、不环保的发展之路。
城镇交通的发展轨迹
亚太地区的城镇差异巨大。仅以每千人中的汽车拥有率这一个变量为例,少则不足50 辆,多的却能达到700 辆以上。当然,加德满都所面临的交通困境与墨尔本完全不同。东京、胡志明市和廷布是否能真正互相借鉴经验?
事实上,每个城市确实存在共同的发展主题。亚太地区中诸多重要城市缺乏有效的公共交通体系,与此同时私家车保有量逐渐攀升,图1 中展示了他们的主要发展轨迹。
我们能从这一视角获得非常有益的启示,如下文所述,它也展现了与城市环境转变理论中的“棕色”、“灰色”和“绿色”城市环境议程之间发人深思的对应关系(Marcotullio, P. J., & Lee, Y. S. F., 2003)。
亚洲新近形成的机动化城市大多交通便利性较差(见图1 顶端)。城市交通所面临的关键挑战在于缺乏基本的交通基础设施,绝大部分居民面临的交通便利性低下。这些状况与城市环境政策中的棕色(即环境卫生设施)议程类似,该议程特别关注的是价格低廉的基本环境卫生设施和清洁用水的缺乏。这些是贫困带来的问题,而受其影响的也主要是地方层面。这一切在城市交通中的体现,便是公共汽车、货车和出租车试图冲过挤满了行人、商贩、三轮车和自行车的街道,险象环生。
在交通便利性差的城市,机动车数量的迅速增加引发了一系列的其他问题(见图1 中部“交通饱和城市”)。尽管私家车使用更为广泛预示着交通可能更为便利,但其带来的典型结果却是问题不断涌现:公共交通陷入拥堵、货物运输缓慢、道路交通事故上升、空气污染危害健康、公共空间受损以及步行和骑行空间遭到挤压。其中的许多问题还加剧了对本已边缘化人群的排斥,如贫困人口、残疾人和老人。由于交通在家庭和市政预算中占据着相当大的份额,它所带来的经济影响也非常严重。
这就是和灰色(即污染)城市环境议程对应的交通问题。灰色城市环境议程关注的是伴随工业化产生、影响遍及整个都市地区的空气和水污染问题。
交通饱和城市将走向何处?
为了走出交通饱和困境,城市面临着两种内容丰富但相互对立的选择(见图1 底部第三部分)。
交通饱和城市的一种选择是努力适应车辆增长的状况,进而成为“汽车依赖型”城市,例如下文介绍的珀斯和吉隆坡。在城市环境研究中,绿色议程包含的城市交通方面的内容探讨的便是汽车依赖问题。绿色议程应对的是由高消耗所导致的问题,例如几乎全球均有所感知的气候变化问题。
而交通饱和城市的第二个选择,则是转变发展方向,限制私家车的作用,转而重点发展公共交通和其他替代的交通方式,即图1 中的“新型公交城市”。本文的最后一部分将为亚太地区总结相关经验。
在现实当中,鲜有城市完全采取这两种极端方案中的一种,往往选择一条中间路径。
量化的城市发展轨迹
图2 从更为量化的视角分析上述城市类型。该报告介绍了从国际公共交通联合会(UITP)千年城市数据库中挑选的城市里,公共交通和私家机动车(就人均每年的乘用公里数而言)所起的作用。尽管稍有过时,但仍是少有的几个提供众多大都市地区交通数据的数据集之一,数据全面、质量高并且具有可比性;也是近几十年中唯一一个涵盖了亚太地区多个城市的此类数据集。就此而言,它提供了非常实用且重要的基准信息。
图2 亚洲“交通便利性低”群组中包含的一些城市在1995 年时年人均机动车乘用公里数低于5200。其中包括北京、钦奈、广州、胡志明市、雅加达、马尼拉、孟买、上海和德黑兰。数据集中最符合亚洲“交通饱和城市”描述的是曼谷、吉隆坡、札幌、首尔和台北。香港、大阪、新加坡和东京位居亚洲“公交城市”之列,所提供的公共交通便利性等于或好于私人机动车出行。“澳大拉西亚汽车依赖型”城市私家车高度普及、公共交通使用率很低,其中包括布里斯班、墨尔本、珀斯、悉尼和惠灵顿。
但所有这些情况均以20 年前的数据为依据。1995 年以来发生了哪些变化?尽管图2 中并没有提供同类的最新全面数据,但我们能够通过表1 所给出的车辆保有数量和交通方式划分情况感知近来的发展趋势。
注:雅加达、吉隆坡、孟买和台北的摩托车保有量也非常巨大。本表中的数据来自于多个来源和年份。
来源:基于作者使用1995至2014年多个来源所作的数据分析。
表1 表明,1995 年处于交通便利性低群组中的一些城市——也或许是许多城市——如今已经交通饱和,举例来说,北京、雅加达和德黑兰便位列其中。孟买很可能还属于交通便利性低的城市(尽管已面临交通饱和的威胁,但有潜力成为一个偏向公交的城市)。
然而,1995 年时交通便利性低或交通饱和的一些城市似乎正在成为新型公交城市,其中包括上海、首尔和台北。同时,新加坡和香港也巩固了它们的新型公交城市地位。
吉隆坡仍然处于交通饱和状态,但正在走向汽车依赖之路(在下文中介绍)。墨尔本依然是汽车依赖城市(与珀斯相同,将在下文介绍)。
如表2 所示,亚洲公交城市的每公里私家车交通成本要远高于其他群组。公交城市还拥有(平均而言)高速的公共交通,与其私家车交通速度相比尤为如此,后者并未远远高于交通饱和群组的私家车交通速度。我们将在下文看到新型公交城市的发展也在跟随这个例子中的模式。
▲ 表2 | 选定城市的私人交通使用者成本、路网速度和公共交通速度,1995 年
注:数据来自国际公共交通联合会(UITP)千年城市数据集(1995)。私家车运行成本包括日常运行成本以及换算为每公里基础上的维护和资本成本估计值。
以下几节内容会更详细地分析城市类型及其发展轨迹。
交通便利性低的城市
在交通便利性低的城市中,对许多人而言,只有步行是“能够负担得起的交通方式”。加德满都有超过40%的市内出行依靠徒步,而它的情况并不极端。即便是机动车出行,平均而言速度相对较慢且行程较短。人口较多、交通不便利的城市因此无法大规模外扩,只能更为密集、拥挤。交通便利性低的群组中,城市人口平均密度为每公顷195 人,在四个城市群组中居于首位。
由定义可以看出,交通便利性低的城市中,乘坐机动车出行的水平相对较低,但其公共交通、自行车、摩托车和出租车(两轮、三轮或四轮)等各种出行方式所占份额差异仍然很大。
表3 比较了不同的城市交通便利性群组在1995年面临的部分交通负面影响。类似的模式在当前依然适用。
▲ 表3 | 城市交通导致的道路事故死亡和有害污染物排放
来源:数据来自国际公共交通联合会(UITP)千年城市数据集。
在大部分交通便利性低的城市中,整体交通状况造成的负面影响通常不大。然而,就车辆平均而言则易于造成较大的负面影响,其原因在于车辆维护较差以及燃料质量低劣,街道设计不合理、街道中行人众多也加剧了这一状况。例如,当以每十亿车辆行使公里数为基数计算时,交通不便利城市中的道路事故死亡率较高,但当以每十万人为基数计算时则并不高(见表3)。与之相似的是,交通便利性低的城市中交通相关的空气污染非常严重,但如果按人均计算则并不严重。然而,当按城市中每公顷的车辆排放量衡量时,城市人口密度极大也导致了空气的局部集中污染。这些影响的空间分布格局是“棕色议程”中的典型问题。
交通便利性低的城市应当如何破解困局呢?大部分城市只是简单地增加基础设施投入:增加道路空间、拓宽道路、增加停车区域等等,它们的做法可以理解。许多城市还努力将车辆费用维持在较低水平,因为经济负担显而易见成为居民所面临的一项挑战,因此也形成了一个政治问题。遗憾的是,从这类政策中获益最多的不是占大多数的贫困人口,而是特权人群。如果这些优先权继续存在,即便车辆保有量上升,其长期的结果也往往将与预期背道而驰。
交通饱和城市
伴随着经济的发展,交通便利性低的城市最终将会出现私家机动车数量激增的情况。中国、日本和韩国在这一问题上的表现与众不同,他们均采取了全国性的政策,减缓车辆保有量的急剧上升。尽管如此,在限制政策放宽之后,三个国家还是出现了汽车数量剧增的局面(分别出现在20 世纪90 年代末期、60 年代末期和80 年代中期)。以北京为例,2003 年的私家车数量不足70 万辆,在短短的7 年间增长了四倍,达到了350 万辆。即便政府努力拓宽专用道路,但路网能力几乎始终无法与车辆的增长相匹配。
在这样的发展趋势之下,原本交通便利性低的城市变成了交通饱和城市。机动车数量的增加或许给其所有者带来了更为便利的交通出行,但其他人所面临的条件则在恶化。城市并未做好准备迎接如此大规模的车辆,私家车数量猛增导致的是令人难以忍受的拥堵,将长时间持续并且向大范围蔓延。曼谷、北京、雅加达、马尼拉、德黑兰以及该区域内其他许多城市中的居民对此均深有感触。
其他交通出行方式也呈现出螺旋状的下降趋势。公交车陷入拥堵之中,自行车骑行风险增大,步行既不安全又不舒适。驾车人的个人利益与公共利益之间形成了鲜明的对立。
尽管随着基础设施建设加大和车辆质量的改进,每一车辆的平均负面影响有所降低,但往往也被增大的交通流量所抵消,带来的后果是道路交通死亡事故频发、污染物排放增多(见表3)。城市平均人口密度稍有下降,这或许可以稍微降低车辆造成的污染,但交通饱和城市也往往是工业化城市,从而加剧了整体的空气质量问题。
不能错误地将交通饱和城市等同于汽车依赖型城市。交通饱和城市既无时间又无财力调整和改变自身对汽车的需求。例如,尽管由于道路建设、车辆购置和以车辆为导向的规划布置使得城市向郊区扩张、城区密度有所降低,但人口通常仍然十分密集。交通饱和的亚洲城市平均城区人口密度为146 人/ 公顷,低于交通便利性低的群组,但几乎是澳大拉西亚汽车依赖型城市群组的10 倍(15 人/ 公顷)。(未完待续)
* 节选自联合国人居署和联合国亚洲及太平洋经济社会委员会发布的《亚太城市状况报告2015》(The Stateof Asian and Pacific Cities 2015), 本文作者Paul Barter 为交通政策独立顾问。
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