城镇化意味着越来越多的人口进入城市,这带动了大城市尤其是特大城市的人口增长。应对城市病的挑战意味着协调人口增长和提升管理服务的相对关系。相对于根据人口增长和需求增强管理服务能力,城市管理者另一个自然的想法则是对人口增长进行综合管控。如果说提升人口管理服务水平是积极的公共政策,那么人口综合管控则是一种相对消极的公共政策。
在协调人口增长和提升管理服务的公共管理中有两个极端。
一种极端性的政策是"没有市场的政府":通过行政化的、直接管控的方式进行城市人口公共管理。例如,在计划经济时期,通过迁移证的行政许可,再比如,曾经施行的流动人口收容遣返制度,或者行政性地拆迁破坏流动人口的居住和驱逐人口,这些行政性管控和行政性强制,是和发挥市场机制的决定性作用格格不入的。人口行政管控,不仅有违于人口自由迁徙的宪法要求,而且与服务于"人的城镇化"、服务于"城镇化中的人"的发展目标背道而驰。迁移是迁移者和迁移者家庭为了提高自身福利的实现而进行的。对于迁移进行管控和限制,实际上也就是限制了迁移者的福利增进。同时,在社会主义市场经济的体制下,由于城市人口增长本身具有内在的规律性,在一个充分市场的条件下控制人口的办法往往被证明是无效的。实际经验证明,如果忽视市场的规律性,单纯依靠行政性的控制人口的办法,往往进一步逼迫人口进入非正规市场和非正规居住,因此会加深城市的分化和割裂。行政性驱离也往往是将人口从城市的某个地区转移到另一个地区,对于城市总体来说也没有根本改变人口数量和城市发展的压力。但是在这种行政化驱离过程中,却损害了移民社区的内在机理,损害了迁移者的社会资本,实际上破坏了城市的有效运行。
协调人口增长和提升管理服务关系的另一个极端是"没有政府的市场"。这种观点认为人的迁移流动在城镇化过程中会实现自发有序,忽视了政府责任和政府公共管理的参与。因此迁移流动得不到公共部门的支持和管理,迁移流动人口的住房、教育、保障、就业等等不被纳入公共管理体系。如果流动人口的就业和经济活动缺乏公共管理,那么就会出现"黑摊贩";如果流动人口聚居地区缺乏足够的公共安全管理,就会相应出现"黑社会"等自我组织形式;如果流动人口住房居住缺乏公共管理,就会出现违章搭建和棚户区等地下住房市场。
应对城镇化过程中的人口增长,"没有政府的市场"和"没有市场的政府"都是极端的状态,实际上都不利于城市的有效治理。良好的公共管理需要尊重市场机制的决定性作用、利用市场机制的公共管理,以及通过加强公共管理和制度建设来对市场运行加以保障和规范。但是,实际上在城市的人口增长和人口管理服务中,政府的公共政策往往陷入这两个极端,而在这两个极端上分别强化城市病。
如上文如言,应对城市病的挑战,需要在人口增长中促进良好的城市管理服务。积极的公共政策是在城市人口增长中相对重视对人口的管理和服务的侧面,消极的公共政策是通过综合措施相对重视干预和协调人口数量和分布的综合管控的侧面。在具体的公共管理实施中,这种协调关系的平衡点是动态性的。如果我们对我国城市人口公共管理开展一个较长历史时期的考察,就会发现政府部门实际上一直在人口综合管控和人口管理服务政策中摇摆、波动。
以上海为例,在20世纪90年代初期曾经实行积极的迁移政策,然后到了90年代后期开始提出人口调控,但实际证明并没有什么作用。2000年代,上海对城市人口开展积极的管理服务促进,特别是2009年开始实施户籍新政,2012年通过居住证制度提高了人口管理服务水平,是一种相对友好的迁移政策。2014年以后,则开始相对消极的人口综合管控,通过调整产业结构、完善公共政策、拆除违法建筑、整治群租等综合措施严格控制人口规模。这种政策波动,可以明显地通过历年的党代会报告、政府工作报告中对人口事务公共管理的政策定位看出来。
如何理解政府公共政策的波动性?相对消极的人口综合管控和相对积极的人口管理服务,实际上是根据城市的人口增长速度和预期、经济发展水平和预期、就业和失业状况、公共财政能力、本地居民和外来迁移者的矛盾冲突等具体环境下的适应性调整。例如,当经济发展形势很好,对于未来经济增长有良好的预期的情况下,城市企业部门会增加对于人口的需求,往往会推动更加积极的人口公共管理政策;而当城市经济增长下降的情况下,失业压力随之上升,可能会带来相对消极的公共政策。
在相对积极的人口管理服务政策下,有可能会带动人口增长,改变了城市的人口环境,对城市运行的其他方面带来压力,这些可能又会增加消极的人口综合管控政策的需求。同时,消极的人口综合调控执行中可能会产生出新的社会问题,削弱人口的生活福祉,从而会转向积极的人口管理服务。例如对人口迁移的限制和排斥会削弱城市的创新性和发展性,强化城市内部的不平等,并导致损害城市居民的福利,因此也会在城市发展的内在动力下增加积极的人口管理服务的作用。需要说明的是,公共政策的变化过程中的很多"理由"客观上可能未必是城市运行问题的真实原因,例如本地人口和外来人口关于福利的冲突实际上不是由于外来人口数量,而是由于城市发展能力的下降。但是客观上民粹主义的力量会引导相对消极的公共政策,而更加理性、精英主义的公共管理未必获得民众的支持。在这个意义上来说,民粹主义和精英主义的反复博弈也同样造成了公共政策的调整和波动性。
应对城市病的公共政策,归根到底应以增强人口的管理和服务为根本。长期强化消极的人口综合管控会削弱城市的发展性和竞争力。而且城镇化的本质,也在于不断提高城市的发展性、提高城市管理和服务的能力。因此人口的综合管控至多只能成为具体条件下对城市病的临时应对,是一种行政管理的智慧,是一种"头痛医头、脚痛医脚"的无奈,而不应该成为长期执行的人口管理公共政策。对城市病的应对来说,根本上应适应人口增长而增强管理和服务的供给、提高人口管理和服务的效率,以及提高管理和服务的公平性。
在人口综合管控和人口管理服务的公共政策波动性中,从长期而言,城市部门应该不断增强人口管理和服务、适应人口的集聚和吸纳。城市公共管理得以增强应对城市病的弹性,不断提高城市品质,实现良好的城市发展和治理。