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同济城建干部培训中心将每1~2周推送一期当下最前沿的规划建设问题的综述性摘要。
编者按
从20世纪初民国时期太湖国家公园计划,到20世纪80年代风景名胜区定名之议,再到今天中国国家公园管理局的诞生,100年的历程实现了国土保护与国民精神合为一体、资源价值与人民公益合为一体的历史性转变。党十八届三中全会提出建立国家公园体制。2015年6月,国家发改委正式启动为期三年的国家公园体制试点。2017年国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,对国家公园体制建设提出具体要求。党的十九大报告提出要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。当前,中国已开展10个国家公园试点,涉及12个省份。中国国家公园建设正从战略、研究与实践三个层面有条不紊的向前推进。
国家公园作为生态文明建设先行示范区,面临众多理论与现实问题。本期前沿围绕中央顶层战略、政策文件、实践探索和专家观点四个方面,介绍国家公园在我国发展进程与趋势,力求在启发与思辨中统一共识,共同推动中国国家公园的健康发展。
主持人:吴承照
同济大学建筑与城市规划学院 教授
保护地与国家公园研究中心 主任
顶层战略
习近平主席
建立以国家公园为主体的自然保护地体系
2018年5月18日-19日
全国生态环境保护大会
来源:人民网
山水林田湖草是生命共同体,要统筹兼顾、整体施策、多措并举,全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。
坚持人与自然和谐共生,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境,让自然生态美景永驻人间,还自然以宁静、和谐、美丽。
绿水青山就是金山银山,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式,给自然生态留下休养生息的时间和空间。
2017年10月18日
中国共产党第十九次全国代表大会
来源:新华网
加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度。构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策,建立以国家公园为主体的自然保护地体系。坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
2016年1月26日
中央财经领导小组第12次会议
要着力建设国家公园,保护自然生态系统的原真性和完整性,给子孙后代留下一些自然遗产。要整合设立国家公园,更好保护珍稀濒危动物。要研究制定国土空间开发保护的总体性法律,更有针对性地制定或修订有关法律法规。
李克强总理
国家公园体制是生态文明建设的制度保障
2018年3月5日
第十三届全国人民代表大会第一次会议政府工作报告
来源:中国政府网
加强生态系统保护和修复,全面划定生态保护红线,完成造林1亿亩以上,耕地轮作休耕试点面积增加到3000万亩,扩大湿地保护和恢复范围,深化国家公园体制改革试点。我们要携手行动,建设天蓝、地绿、水清的美丽中国。
2017年3月5日
第十二届全国人民代表大会第五次会议政府工作报告
深化生态文明体制改革。完善主体功能区制度和生态补偿机制,建立资源环境监测预警机制,开展健全国家自然资源资产管理体制试点,出台国家公园体制总体方案,为生态文明建设提供有力制度保障。
张建龙 国家林业和草原局局长
建设国家公园 实现永续发展
2016年7月9日
生态文明贵阳国际论坛2016年年会“国家公园建设与绿色发展”高峰论坛
中国政府历来十分重视对自然生态系统的保护,特别是党的十八大作出了建设生态文明、实现永续发展的战略决策,启动了国家公园体制改革试点,提出了创新、协调、绿色、开放、共享发展的新理念。良好的生态是实现永续发展的根基,国家公园是永久保存自然遗产的载体。
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政策文件
党十八届三中全会通过:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
2013年11月12日,党十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出建立国家公园体制。
《决定》指出,划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度,建立国土空间开发保护制度,严格按照主体功能区定位推动发展,建立国家公园体制。
中共中央 国务院发布:《关于加快推进生态文明建设的意见》
2015年4月25日,中国中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》,提出国家公园体制建设的国家战略。
《意见》指出,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。应保护和修复自然生态系统,主要措施包括加快建设安全屏障,实施重大生态修复工程,加强森林保护,加强水生生物保护,强化农田生态保护,加强自然保护区建设与管理。
《意见》提出建立国家公园体制,实行分级、统一管理,保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。
中共中央 国务院印发:《生态文明体制改革总体方案》
2015年9月21日,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,就建立国家公园体制及其构建目标做出清晰阐释,对国家公园发展具有重要指导意义。
《方案》第十二条提出,“建立国家公园体制。加强对重要生态系统的保护和利用,改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等的体制,对上述保护地进行功能重组,合理界定国家公园范围。国家公园实行更严格的保护,除不损害生态系统的原住民生活生产设施改造和自然观光科研教育旅游外,禁止其他开发建设,保护自然生态系统和自然文化遗产原真性、完整性。加强对国家公园试点的指导,在试点基础上研究制定建立国家公园体制总体方案。”
《方案》第八条指出,“中央政府对部分国家公园直接行使所有权。”
《方案》第五十四条提出,“制定完善国家公园法律法规,为生态文明体制改革提供法治保障。”
中共中央办公厅 国务院办公厅印发:《建立国家公园体制总体方案》
2017年9月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》,成为中国国家公园体制的顶层设计。
《方案》对中国国家公园给出明确定义,“国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。”
《方案》明确了国家公园的理念和定位,“坚持生态保护第一。”“国家公园是我国自然保护地最重要类型之一,属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域,纳入全国生态保护红线区域管控范围,实行最严格的保护。”
《方案》对于国家公园体制从管理单位体制、资金保障制度、自然生态系统保护制度、社区协调发展制度等四个方面进行明确。
(1)提出“建立统一事权、分级管理体制”。“整合相关自然保护地管理职能,由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。”“分级行使所有权。国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府和省级政府分级行使。”
(2)提出“建立财政投入为主的多元化资金保障机制。加大政府投入力度,推动国家公园回归公益属性。”
(3)提出“健全严格保护管理制度。严格规划建设管控,除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外,禁止其他开发建设活动。”“实施差别化保护管理方式。按照自然资源特征和管理目标,合理划定功能分区,实行差别化保护管理。”
(4)提出“建立社区共管机制。周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调,鼓励通过签订合作保护协议等方式,共同保护国家公园周边自然资源。”“健全生态保护补偿制度。完善社会参与机制。”
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实践案例
3.1 全国试点工作
发改委同中央编办等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》
(1)2015年5月,发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》。2015年6月启动为期三年的国家公园体制试点,公布9个试点省份,包括北京市、吉林省、黑龙江省、浙江省、福建省、湖北省、湖南省、云南省、青海省。
(2)试点工作重点围绕五大内容开展:(一)突出生态保护。坚持生态保护第一原则。对试点区生态环境和资源状况进行全面梳理,对保护利用情况开展认真评估,编制试点区保护规划。(二)统一规范管理。明确管理机构,整合管理资源。探索跨行政区管理的有效途径。实现一个保护地一块牌子、一个管理机构,由省级政府垂直管理。(三)明晰资源权属。科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构,合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等。(四)创新经营管理。积极探索管理权和经营权分立,经营项目要实施特许经营,进行公开招标竞价。(五)促进社区发展。试点区经营性服务应主要由周边社区提供。建立合理的补偿机制。
目前,我国共建立10个国家公园体制试点,包括三江源国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、祁连山国家公园、神农架国家公园、武夷山国家公园、钱江源国家公园、南山国家公园、北京长城国家公园、普达措国家公园。其中,四个国家公园体制试点方案由中央全面深化改革领导小组会议审议通过,六个国家公园体制试点方案由国家发改委正式批复。
2015年12月9日,中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》。
2016年5月14日,国家发改委批复《神农架国家公园体制试点区试点实施方案》。
2016年6月17日,国家发改委批复《武夷山国家公园体制试点区试点实施方案》。
2016年6月,国家发改委批复《钱江源国家公园体制试点区试点实施方案》。
2016年7月,国家发改委批复《南山国家公园体制试点区试点实施方案》。
2016年8月,国家发改委批复《北京长城国家公园体制试点区试点实施方案》
2016年10月26日,国家发改委批复《普达措国家公园体制试点区试点实施方案》。
2016年12月5日,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《东北虎豹国家公园试点体制方案》。
2016年12月5日,中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过《大熊猫国家公园试点体制方案》。
2017年6月26日,中央全面深化改革领导小组第三十六次会议审议通过《祁连山国家公园试点体制方案》
3.2 探索实例
1 三江源国家公园
三江源国家公园体制试点是我国第一个国家公园体制试点,包含长江源、黄河源、澜沧江源3个园区,总面积为12.31万平方公里。这也是现在试点中面积最大的一个。2018年1月26日,国家发改委公布《三江源国家公园总体规划》,明确至2020年正式设立三江源国家公园。
三江源地处青藏高原腹地,是长江、黄河、澜沧江的发源地,是我国淡水资源的重要补给地,是高原生物多样性最集中的地区,是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区,特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态功能使其成为我国重要生态安全屏障。
资料来源:《三江源国家公园总体规划》
http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbghwb/201801/W020180117588510391412.pdf
三江源国家公园
图片来源:三江源国家公园官网:http://www.qhsjy.gov.cn/album/details/55
2 东北虎豹国家公园
东北虎豹国家公园体制试点选址于吉、黑两省交界的老爷岭南部区域,东起吉林省珲春林业局青龙台林场,与俄罗斯滨海边疆区接壤,西至吉林省汪清县林业局南沟林场,南自吉林省珲春林业局敬信林场,北到黑龙江省东京城林业局奋斗林场,总面积1.46万平方公里。其中,吉林省片区占71%,黑龙江片区占29%。体制试点方案于2016年12月5日经中央全面深化改革领导小组会议审议通过。
东北虎豹国家公园划定的园区是我国东北虎、东北豹种群数量最多、活动最频繁、最重要的定居和繁育区域,也是重要的野生动植物分布区和北半球温带区生物多样性最丰富的地区之一。设立东北虎豹国家公园,将有效保护和恢复东北虎豹野生种群,实现其在我国境内稳定繁衍生息;有效解决东北虎豹保护与人的发展之间矛盾,实现人与自然和谐共生;有效推动生态保护和自然资源资产管理体制创新,实现统一规范高效管理。
资料来源:新华网
http://www.xinhuanet.com/local/2017-03/01/c_1120551589.htm
东北虎豹国家公园
图片来源:http://www.sohu.com/a/120812921_267106
3 大熊猫国家公园
大熊猫国家公园,是由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护大熊猫为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地区域。大熊猫国家公园体制试点方案于2016年12月5日经中央全面深化改革领导小组会议审议通过。2017年4月四川省大熊猫国家公园体制试点工作推进领导小组印发《大熊猫国家公园体制试点实施方案(2017-2020年)》,从创新生态保护管理体制、科学划定大熊猫国家公园及功能区边界、加强以大熊猫为核心的生物多样性保护、构建生态保护运行机制、实现社区可持续发展、开展生态体验和科普宣教等多方面提出具体目标和措施,确定了6大类23个方面的重点任务,并进一步细化列出56项具体工作内容及时间进度和责任单位。《实施方案》提出 2020年前结合试点进展情况,正式设立大熊猫国家公园的目标。
大熊猫国家公园面积为2.7134万平方公里,划分为四川省岷山片区、邛崃山-大相岭片区,陕西省秦岭片区和甘肃省白水江片区,其中四川园区占地20177平方公里,甘肃园区面积2571平方公里,陕西园区4386平方公里。大熊猫国家公园包括核心保护区、生态修复区、科普游憩区、传统利用区4个功能分区,其中核心保护区覆盖现有的67个大熊猫自然保护区,涉及大熊猫及区内8000多种野生动植物。
资料来源:中国林业网
http://www.forestry.gov.cn/main/102/content-1018756.html
大熊猫国家公园
图片来源:http://www.chinairn.com/news/20170817/14033377.shtml
4 祁连山国家公园
祁连山国家公园总面积502万公顷,其中,青海片区面积158万公顷,占总面积的31.5%,涉及德令哈市、祁连县、天峻县和门源县4县(市)19个乡镇57个村4.1万人,包括青海省祁连山省级自然保护区、仙米国家森林公园、祁连黑河源国家湿地公园等。祁连山国家公园体制试点方案于2017年6月26日经中央全面深化改革领导小组会议审议通过。会议指出,开展祁连山国家公园体制试点,要抓住体制机制这个重点,突出生态系统整体保护和系统修复,以探索解决跨地区、跨部门体制性问题为着力点,按照山水林田湖是一个生命共同体的理念,在系统保护和综合治理、生态保护和民生改善协调发展、健全资源开发管控和有序退出等方面积极作为,依法实行更加严格的保护。要抓紧清理关停违法违规项目,强化对开发利用活动的监管。
祁连山是我国西部重要生态安全屏障、黄河流域重要水源产流地、我国生物多样性保护优先区域、世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道,也是雪豹、白唇鹿等珍稀野生动植物的重要栖息地和分布区。
资料来源:青海省人民政府网
http://118.213.59.20/zwgk/zdgk/zwgkzfxxgkml/flgz/gfxwj/bgtgfxwj/201805/t20180523_30661.html
中国政府网
http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/26/content_5205603.htm
祁连山国家公园
图片来源:http://www.sohu.com/a/194989285_118392
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专家观点
苏杨
国务院发展研究中心研究员,《管理世界》杂志社副总编辑
“国家公园不是旅游景区,但应该发展国家公园旅游”
来源:苏红巧,苏杨.国家公园不是旅游景区,但应该发展国家公园旅游[J].旅游学刊,2018,33(08):2-5.
苏杨.国家公园、生态文明制度和绿色发展[J].中国发展观察,2016(05):56-58.
国家公园有最好的条件成为生态文明制度的先行先试区,而生态文明制度是绿色发展的制度保障。
作为生态文明体制建设的先行先试区,国家公园应该也最有条件体现新的发展方式,国家公园旅游就是能将“绿水青山”可持续、增值转化为“金山银山”的新发展方式。以生态系统保护为前提,还能够带动区域绿色发展的国家公园旅游,需要以国家公园体制和国家公园品牌为基础。国家公园体制在权、钱方面的制度保障有利于国家公园旅游生态保护和全民公益两方面目标(即国家公园旅游的事业属性)的实现,而国家公园品牌则有可能发展成为国家公园旅游的顶级品牌,形成绿色产业体系。
吴承照
同济大学建筑与城市规划学院保护地与国家公园研究中心主任,教授
“国家公园是一种新型保护性绿色发展模式”
来源:吴承照.国家公园是保护性绿色发展模式[J].旅游学刊,2018,33(08):1-2.
国家公园具有地域类型和管理模式的双重内涵,作为前者——国家公园是自然保护地的一种地域类型,作为后者——国家公园代表科学保护与持续利用协调共进的一种管理模式,国家公园是具有共同管理目标的保护地系统,这个共同管理目标就是既要保护好又要利用好。
中国国家公园是世界自然保护原理与中国风景文化特色相结合的新型地域生态文明类型,是一种新型保护性绿色发展模式。保护性绿色发展模式是指在自然生态系统与文化遗产保护基础上利用其独特的资源环境优势发展适应性经济,促进地方发展,从而更好地保护自然生态系统与文化遗产的模式。其突出特点体现在四个方面:本体保护,周边发展;分区保护,精准发展;风景智慧,文化发展;区域统筹,弹性发展。
国家公园绿色发展主要是体现在4 个维度上:一是资源载体,生物资源、环境资源、风景资源;二是空间载体,集聚发展,以周边村镇与门户社区为中心;三是产业载体,生物科技产业、传统特色产业、游憩旅游业等;四是管理载体,以国家公园管理局为平台,中央政府监管,地方政府协同,特许经营,社区参与。
钟林生
中国科学院地理科学与资源研究所研究员,博士生导师,中国生态学学会秘书长
“设施生态化是国家公园绿色发展的重要保障”
来源:钟林生.设施生态化:国家公园绿色发展重要保障[J].旅游学刊,2018,33(08):8-9.
设施生态化是指为生活、生产提供服务的各种设施向生态型不断发展和完善的过程,包括工程性基础设施及服务性设施。设施生态化和生态设施在世界各地的城市与自然区域得到了广泛的推广应用,特别是在以国家公园为代表的自然保护地规划建设中,设施生态化或类似内涵的概念已成为共识。
为实现国家公园的功能,设施建设应贯彻生态文明理念,综合考虑建造场地自然性、保护重要性、使用者需求等因素,将可能的负面影响控制在可接受改变的范围内,以留下可以世代传承的自然和文化遗产。设施生态化可从五个方面实现:一是科学选址与规划设计;二是生态建设与低碳管理;三是研发与应用生态技术;四是监测评价资源环境影响;五是提高利益相关者生态认识。
解焱
中国科学院动物研究所副研究员,博士,保护地友好体系创始人
“保护地友好理念将有效解决保护地及其周边保护与发展的主要矛盾”
来源:解焱.自然保护地周边的绿色发展模式[J].旅游学刊,2018,33(08):9-12.
保护与发展之间的矛盾,在国家公园建设中将更加突出。“保护地友好发展方式”是一种推动自然保护地周边经济发展转型的绿色发展方式,即在自然保护地周边,采取对生物多样性和自然生态友好型的发展方式,有效缓解自然保护地及其周边保护与发展的矛盾,激励当地社区、企业以及城市大众,参与和支持自然保护地体系的保护。保护地友好发展涉及产品类型非常多元化,包括天然林下非木材产品、种植产品、养殖产品、手工艺品、生态旅游、科普教育、农家乐、文化产品、水资源及其他生态服务功能等。
自然保护地周边应当逐步发展成为一个特殊的经济带,制定和实施能够激励保护地友好发展的政策;推动各种生态保护和扶贫相关援助资助项目,如生态补偿资金、扶贫资金、国际援助等,支持保护地友好型产品生产;推动协调地区和全球贸易政策,鼓励在现有或新建相关贸易平台上增加保护地友好产品贸易额,推动形成全球性销售平台。
李笑兰
大自然保护协会云南保护项目总监
“社会组织参与助力中国国家公园建设”
来源:李笑兰.推动国家公园模式与社会组织的实践案例[J].旅游学刊,2018,33(08):12-14.
建立统一机构管理下的综合授权管理,将实现国家公园的多元社会参与。“探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式”是国家公园体制建设的主要方向之一。社会组织在模式创新上具有一定的前瞻性和灵活性。国家公园的建设,可以结合社会组织的愿景及特长,在科学保护、志愿者体系、环境教育、解说导览等领域,授权专业的的社会组织进行管理。
应运用科学保护方法来管理中国最重要的保护地类型。国家公园的空间布局将依赖于国家公园的设立标准、建设数量和规模。大自然保护协会(The Nature Conservancy,TNC)提出的生态区评估、保护项目管理方法——保护行动规划两大科学方法,将在识别保护优先区、制定保护对策及其成效评估的管理系统方面提供有效帮助。
李彬彬
昆山杜克大学环境研究中心助理教授,IUCN物种生存委员会专家,杜克大学保护生物学博士
“生态旅游应作为国家公园旅游发展的主要形式”
来源:李彬彬.互惠共利:物种保护与生态旅游[J].旅游学刊,2018,33(08):5-8.
随着栖息地破坏和消失,保护与当地发展的冲突加剧,生态旅游成为很多保护地和在地保护机构推崇的重要解决方式。生态旅游三个要素包括:一是环境上可持续性的旅游;二是需要把生态旅游和生态保护结合;三是要考虑到满足游客的期待与需求。
保护研究是生态旅游的前提。保护研究为生态旅游明晰一个地区应该关注的类群和开发的产品特质。研究和物种管理项目为生态旅游提供了制定规范的关键信息。我国国家公园应当充分重视并支持相应物种的保护和研究,自主或联合生态旅游行业利用研究结果定时更新生态旅游规范。国家公园同时应该注重基础设施中的软件建设,包括有内容制胜的游客中心建设、数字化建设等。社区参与是定义生态旅游的关键,与生态旅游结合,在国家公园内创造保护小区。生态旅游这种深入体验、低游客量、高收入、低环境影响的旅游方式,应作为国家公园旅游发展的主要形式。
张玉钧
北京林业大学园林学院教授、博士生导师
“国家公园生态旅游是发挥生态系统服务功能的体现形式”
来源:张玉钧,薛冰洁.国家公园开展生态旅游和游憩活动的适宜性探讨[J].旅游学刊,2018,33(08):14-16.
国家公园的生态系统通常具备典型性和代表性,在国家公园开展生态旅游和游憩活动,也是发挥生态系统服务功能的一种具体体现形式。应在理顺管理体制的基础上,依托保护地资源特征和规划理念,将生态旅游的理念贯穿于保护地的规划中,以维持其生态功能为宗旨,根据不同区域的资源环境容量,组合开发不同类型的生态旅游产品。
国家公园生态旅游将重点聚焦对户外游憩资源的保护利用与管理:一是如何利用好游憩资源,保护好生态系统的完整性,确保资源环境对使用者具有的长久吸引力,最终实现游憩的可持续发展;二是如何应对游憩需求的多样化,为使用者提供更加满意的游憩体验。
马勇
湖北大学旅游发展研究院院长、教授
“生态旅游是实现绿色发展的‘样板间’”
来源:马勇,郭田田.践行“两山理论”:生态旅游发展的核心价值与实施路径[J].旅游学刊,2018,33(08):16-18.
生态旅游成为践行“两山理论”的良好载体和重要途径,是其作为美丽产业、无烟产业的应有之义。生态旅游发展有助于实现“绿水青山”到“金山银山”的跨越。生态旅游是针对大众旅游产业发展中环境弊端的反思,不以追求经济效益最大化作为价值诉求,是旅游产业绿色发展的指南。生态旅游发展所追求的旅游活动生态化、环境影响减量化以及目的地居民福祉应当作为我国旅游产业发展的绿色价值指向和实践途径。
生态旅游发展实施路径包括:(1)评价旅游产业生态水平;(2)规范生态旅游市场秩序;(3)丰富生态旅游产品供给;(4)树立生态旅游消费风尚。
注:专家观点在《旅游学刊》微信公众号有完整版,可“阅读原文”跳转旅游学刊微信公众号阅读。
文案(吴承照 同济大学建筑与城市规划学院 教授
保护地与国家公园研究中心 主任)
审阅(张立)编辑(王琳)
依托于同济大学建筑与城市规划学院,中国城市规划学会学术委员会秘书处致力于与建设领域的实践成果和最新学术信息分享,促进相关学术交流。住建部优秀期刊《小城镇建设》是学委会的会刊。优秀案例和信息分享请发邮件:town@planning.org.cn